26 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/11947/17
адміністративне провадження № К/9901/7243/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Народного депутата України ОСОБА_2 до Міністра фінансів України Данилюка Олександра Олександровича, Прем'єр Міністра України Гройсмана Володимира Борисовича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 , Кабінет Міністрів України, Національне агентство України з питань державної служби про зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Народного депутата України ОСОБА_2 на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 (колегія суддів у складі: Аліменка В. О., Безименної Н. В., Кучми А. Ю.),
Обставини справи
У вересні 2017 року Народний депутат України ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністра фінансів України Данилюка О. О., Прем'єр-Міністра України Гройсмана В. Б., за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Національного агентства України з питань державної служби, ОСОБА_1 , Кабінету Міністрів України, у якому, з урахуванням заяви про зменшення розміру позовних вимог, просив:
визнати наявність компетенції (повноважень) Міністра фінансів України на подання Прем'єр-Міністру України пропозицій про звільнення з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу»;
визнати протиправною бездіяльність Міністра фінансів України щодо не подання Прем'єр-Міністру України пропозицій про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу»;
взнати протиправною бездіяльність Прем'єр-Міністра України щодо не подання на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києві від 19.09.2018 у задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погодившись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києві від 19.09.2018 позивач та ОСОБА_1 оскаржили його в апеляційному порядку.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 зупинено провадження у справі на підставі пункту 3 частини першої статті 236 Кодексу адміністративного судочинства України до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 826/2538/18.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що в справі № 826/2538/18 суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність факту набуття ОСОБА_1 громадянства іншої країни, в той час як в справі, що розглядається (№ 826/11947/17), позивач наголошує, що саме на підставі встановленого факту подвійного громадянства вбачається бездіяльність Міністра фінансів України щодо не подання Прем'єр-Міністру України, а Прем'єр-Міністра України щодо не подання на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу». Таким чином, на переконання суду апеляційної інстанції, наведена суперечність підтверджує об'єктивну неможливість розгляду даної справи до вирішення справи іншим судом, без встановлення суттєвих обставин, зокрема наявності чи відсутності у ОСОБА_1 подвійного громадянства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись із ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати її та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про зупинення провадження у справі. Касаційна скарга обґрунтована тим, що для вирішення справи в частині вищевказаних позовних вимог суд має встановити: до компетенції якого саме суб'єкта владних повноважень відноситься питання ініціювання звільнення керівника центрального органу виконавчої влади у випадку наявності у нього громадянства іншої держави; чи станом на 2017 рік на підставі наявних на той момент документів у відповідачів виник обов'язок вчинити дії з метою ініціювання звільнення ОСОБА_1 із займаної посади, тобто чи мала місце бездіяльність. При цьому, скаржник зазначає, що в межах адміністративної справи № 826/2538/18 за позовом ОСОБА_1 обставинами, які підлягають встановленню є наявність чи відсутність у ОСОБА_1 громадянства іншої держави на момент прийняття рішення про його звільнення, тобто станом на 31.01.2018. Таким чином, на думку скаржника, вищевказані справи мають різні предмети доказування, а тому обставини, встановлені в межах адміністративної справи № 826/2538/18 не мають вирішального значення для прийняття рішення у справі № 826/11947/17. Наголошує на тому, що в матеріали обох адміністративних справ містять однакові докази в частині наявності у ОСОБА_1 громадянства іншої держави, тому, враховуючи закріплений у пункті 4 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи, суд мав можливість здійснити оцінку вказаних доказів і на їх підставі прийняти рішення у цій справі. Зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній ухвалі жодним чином не обґрунтував неможливість прийняття рішення у цій справі за наявними матеріалами.
Позиція інших учасників справи
Національне агентство України з питань державної служби у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що на виконання рішення засідання Кабінету Міністрів України від 25.01.2018, Комісією з питань вищого корпусу державної служби опрацьовано матеріали щодо притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності. З урахуванням надісланих матеріалів та відповідно до положень частини першої статті 64 Закону України «Про державну службу» встановлено, що підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 немає. Водночас набуття громадянства іншої держави є підставою для припинення державної служби у зв'язку з втратою права на державну службу або його обмеження. Просить врахувати дані пояснення під час вирішення справи.
Від інших учасників процесу відзиви на касаційну скаргу не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.
Рух касаційної скарги
14.03.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Народного депутата України ОСОБА_2 на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.03.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Бевзенко В. М., суддів Данилевич Н. А., Шарапу В. М. для розгляду судової справи № 826/11947/17.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Бевзенка В. М. (судді-доповідача), Данилевич Н. А., Шарапи В. М. від 19.03.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Народного депутата України ОСОБА_2 на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019.
Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.04.2020 № 647/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/11947/17 у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 16.04.2020 № 5), що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги, згідно з наказом голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Смоковича М. І. від 27.03.2020 № 17-К.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.04.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/11947/17.
18.06.2020 адміністративна справа № 826/11947/17 надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 25.02.2021 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування (в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі в разі об'єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об'єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судом, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Положеннями статті 236 КАС України розмежовано підстави, за яких суд має право зупинити провадження, а також, з настанням яких, суд зобов'язаний вчинити дану процесуальну дію.
Верховний Суд зазначає, що зупинення провадження по справі - це врегульована законом і оформлена ухвалою суду тимчасова перерва в провадженні у справі, викликана наявністю однієї з передбачених в законі обставин, які заважають здійснювати її розгляд.
Залежно від характеру підстав розрізняють два види зупинення провадження в справі: обов'язкове і факультативне. Обов'язкове зупинення провадження в справі передбачене тоді, коли в силу прямої вказівки закону суд зобов'язаний зупинити провадження незалежно від свого розсуду і від розсуду осіб, які беруть участь у справі. Обов'язковими є підстави, передбачені частиною першою статті 236 КАС України.
Відповідно до пункту 3 частини першої цієї норми суд зупиняє провадження у справі в разі об'єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об'єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
З огляду на зазначені вимоги закону для вирішення питання про зупинення провадження у справі адміністративний суд повинен у кожному конкретному випадку з'ясувати:
- чи існує вмотивований зв'язок між предметом судового розгляду у справі, яка розглядається адміністративним судом, з предметом доказування в конкретній іншій справі, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства;
- чим обумовлюється об'єктивна неможливість розгляду цієї справи.
Об'єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення іншої справи полягає у тому, що рішення суду в справі встановлює обставини, які впливають на збирання та оцінку доказів у цій справі, зокрема факти, що мають преюдиційне значення.
Преюдиційне значення процесуальним законом надається саме обставинам, встановленим судовими рішеннями, у тому числі в їх мотивувальних частинах, а не правовій оцінці таких обставин, здійсненій іншим судом.
Метою зупинення провадження у справі до розгляду іншої справи є виявлення обставин, підстав, фактів тощо, які не можуть бути з'ясовані та встановлені в цьому процесі, але мають значення для справи, провадження у якій зупинено.
Таким чином, у клопотанні про зупинення провадження у справі заявник повинен надати чітке обґрунтування, у чому полягає об'єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення іншої справи.
Проте на переконання Верховного Суду клопотання представника ОСОБА_1 про зупинення провадження у справі не містило будь-яких мотивів на обґрунтування висновку про неможливість адміністративному суду самостійно встановити та оцінити коло обставин, які входять до предмета судового розгляду в цій справі.
Водночас, суд апеляційної інстанції, перевіряючи доводи заявника викладені в клопотанні щодо зупинення провадження у даній справі, встановив, що предметом судового спору у даній справі, зокрема в частині апеляційної скарги ОСОБА_1 , є незгода останнього із висновками суду першої інстанції, викладеними в мотивувальній частині оскаржуваного судового рішення, а саме:
- «Кабінетом Міністрів України прийнято рішення від 25.01.2018 (витяг з протоколу № 3), яким доручено Комісії з питань вищого корпусу державної служби здійснити дисциплінарне провадження стосовно Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_1 за фактами, викладеними в листі Міністерства фінансів України від 17.01.2018 № 17030- 02-3/1421 щодо втрати права на державну службу з огляду на набуття ним громадянства Великої Британії, відповідно до вимог статті 84 Закону України «Про державну службу» та за його результатами подати Кабінетові Міністрів України відповідні пропозиції»;
- «Зі змісту листа Комісії з питань вищого корпусу державної служби від 30.01.2018 № 14-90/1-1-18 слідує, що Комісією встановлена відсутність підстав для притягнення Голови Державної фіскальної служби України ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності, водночас вказано на те, що набуття громадянства іншої держави є підставою для припинення державної служби у зв'язку із втратою права на державну службу або його обмеженням (пункт 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу»)»;
- «Отримавши дані пропозиції Комісії з питань вищого корпусу державної служби, Кабінетом Міністрів України видано розпорядження від 21.12.2018 № 35-р про припинення державної служби ОСОБА_1 ».
Разом з тим, суд апеляційної інстанції встановив, що відповідно до адміністративної справи № 826/2538/18 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної фіскальної служби України про визнання протиправним та скасування Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 № 35-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної фіскальної служби України», поновлення позивача на посаді Голови Державної фіскальної служби України, стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції в своєму рішенні від 11.12.2018 зазначив:
- «Разом з тим, запитуваних документів суду надано не було, а відповідачами підтверджено, що вони мають у своєму розпорядженні лише інформацію, вказану в такому листі посольства Великої Британії, будь-які інші матеріали при прийнятті оскаржуваного розпорядження, з яких можливо було б встановити факт набуття ОСОБА_1 громадянства іншої країни, ними до уваги не брались.»;
- «Таким чином суд вважає безпідставними доводи відповідачів про набуття ОСОБА_1 громадянства Великої Британії, оскільки вони ґрунтуються виключно на інформації, яка за своїм змістом не дає змоги встановити юридичного факту, наявність якого, у відповідності до вимог статті 84 Закону України «Про державну службу», могла б бути підставою для припинення державної служби ОСОБА_1 на посаді Голови Державної фіскальної служби України та його звільнення з такої посади.».
У зв'язку з чим, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в справі № 826/2538/18 суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність факту набуття ОСОБА_1 громадянства іншої країни, в той час як в справі, що розглядається (№ 826/11947/17), позивач наголошує, що саме на підставі встановленого факту подвійного громадянства вбачається бездіяльність Міністра фінансів України щодо не подання Прем'єр-Міністру України, а Прем'єр-Міністра України щодо не подання на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу».
Верховний Суд, дослідивши обставини справи, дійшов висновку, що в оскаржуваній ухвалі не мотивований зв'язок між очікуваними висновками рішення Окружного адміністративного суду міста Києва за наслідками розгляду справи № 826/2538/18 та предметом спору у цій справі; не конкретизовано, чому з огляду на характер заявлених вимог неможливо розглянути справу без попереднього розгляду справи № 826/2538/18; не зазначено, чому зібрані у справі докази не дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
Разом з тим, Верховний Суд звертає увагу на те, що зупиняючи провадження у справі № 826/11947/17, суд апеляційної інстанції виходив з необхідності встановлення факту наявності чи відсутності у ОСОБА_1 громадянства іншої держави.
Проте встановлення вказаного факту було необхідним в межах справи № 826/11947/17 виключно в частині позовних вимог щодо зобов'язання відповідачів вжити заходи для звільнення ОСОБА_1 з посади Голови ДФС України.
Однак, позивачем було подано заяву про зменшення розміру позовних вимог в результаті задоволення якої, позовні вимоги передбачають виключно:
- визнання наявності компетенції (повноважень) Міністра фінансів України на подання Прем'єр-Міністру України пропозицій про звільнення з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу»;
- визнання протиправною бездіяльності Міністра фінансів України щодо не подання Прем'єр-Міністру України пропозицій про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу»;
- визнання протиправною бездіяльності Прем'єр-Міністра України щодо не подання на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної фіскальної служби України у зв'язку з наявністю підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 84 Закону України «Про державну службу».
Отже, для винесення рішення в частині вказаних позовних вимог суд має встановити: до компетенції якого саме суб'єкта владних повноважень відноситься питання ініціювання звільнення керівника центрального органу виконавчої влади у випадку наявності у нього громадянства іншої держави; чи станом на 2017 рік наявні підстави для обов'язку вчинити дії з метою ініціювання звільнення ОСОБА_1 із займаної посади, тобто чи мала місце бездіяльність.
При цьому, в межах справи № 826/2538/18 обставинами, які підлягають встановленню є наявність чи відсутність у ОСОБА_1 громадянства іншої держави на момент прийняття рішення про його звільнення, тобто станом на 31.01.2018.
Таким чином, вищевказані справи мають різні предмети доказування, а тому обставини встановлені в межах справи № 826/2538/18 не мають вирішального значення для прийняття рішення у справі № 826/11947/17.
Ураховуючи наведене, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для зупинення провадження у справі.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно із частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З огляду на викладене, Верховний Суд доходить до висновку, що судом апеляційної інстанції було допущено порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, у зв'язку з чим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а ухвала апеляційного суду - скасуванню з направленням справи до цього суду для продовження розгляду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд,
Касаційну скаргу Народного депутата України ОСОБА_2 задовольнити частково.
Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк