25 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 823/56/17
адміністративне провадження № К/9901/16795/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 823/56/17
за позовом ОСОБА_1 до Черкаської районної державної адміністрації про визнання незаконними та протиправними дій, визнання незаконною та скасування відмови, зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року
(ухвалену у складі головуючого судді Гаврилюка В.О.)
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року
(постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Кучми А.Ю., суддів: Аліменка В.О., Карпушової О.В.)
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Черкаської районної державної адміністрації, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:
- визнати дії Черкаської районної державної адміністрації по відмові у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 7,5 га в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області, протиправними;
- визнати протиправним та скасувати рішення Черкаської районної державної адміністрації, викладене в листі від 13 грудня 2016 за № 3282/01-22 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 7,5 га для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області;
- зобов'язати Черкаську районну державну адміністрацію повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21 листопада 2016 року про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 7,5 га в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області, та прийняти рішення у відповідності до статті 123 Земельного кодексу України.
2. Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачем було неправомірно відмовлено позивачу в отриманні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 7,5 га для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3.13 лютого 2017 року Черкаський окружний адміністративний суд вирішив:
В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
4. Відмовляючи позивачу в задоволенні позову, суд першої інстанції зробив висновок, що земельна ділянка, щодо якої позивач просить відповідача надати дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), є тією ж самою ділянкою, яка передана сільськогосподарському приватному підприємству "Біле озеро" строком на 49 років.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 15 травня 2017 року Київський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 13.02.2017 - без змін.
6. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, апеляційний суд погодився з висновками суду з огляду на ту обставину, що у відповідача не було правових підстав для надання позивачу дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 7,5 га для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, оскільки заявлена позивачем до розроблення технічної документації із землеустрою земельна ділянка входить до складу іншої земельної ділянки, яка наразі перебуває в користуванні третьої особи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 08 червня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .
8. У касаційній скарзі скаржник просить постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року у справі № 823/56/17 скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.
У касаційній скарзі позивач стверджує, що судами попередніх інстанцій не було достовірно встановлено, що земельна ділянка площею 7,5 га, щодо якої позивач бажає розробити технічну документацію із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), є тією ж самою ділянкою, яка передана в користування СПП «Біле озеро» та віднесена до земель запасу.
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 червня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою відповідача на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року у справі № 823/56/17.
10. 06 лютого 2018 року справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду.
11. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 лютого 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімона М. М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 18 червня 2019 року, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М.М., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
13 Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 лютого 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу позивача.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, 21 листопада 2016 позивачем подано заяву до Черкаської РДА про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 7,5 га для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власником державних актів на право власності на цю земельну ділянку) за рахунок перерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Білозірської сільської ради Черкаського районі Черкаської області. До заяви позивачем подано копії паспорту, ІНН, викопіювання земельної ділянки.
Листом Черкаської районної державної адміністрації Черкаської області № 3397/01-23 від 22 грудня 2016 позивача повідомлено, що для отримання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою позивачу необхідно подати до Центру адміністративних послуг Черкаського району документи згідно ст. 122 Земельного кодексу України та відповідно до Розпорядження Голови Черкаської РДА № 82 від 15 березня 2013.
Позивач вже звертався до Черкаської РДА із заявою про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 7,5 га для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання реєстрації власниками права власності на дані земельні ділянки за рахунок нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Білозірської об'єднаної територіальної громади, Черкаського району Черкаської області.
Листом Черкаської районної державної адміністрації Черкаської області № 3282/01-22 від 13 грудня 2016 повідомлено позивача, що викопіювання з карти адміністративної території Білозірської об'єднаної територіальної громади не відповідає дійсності, не завірена землевпорядником та головою територіальної громади. На даній земельній ділянці посаджено садок СПП «Біле-Озеро» за рахунок земель запасу Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області.
Ця земельна ділянка відноситься до земель запасу в адмінмежах Білозірської об'єднаної територіальної громади, а не являється нерозподіленими (не витребуваними) паями.
З 2013 року землями державної власності резерву та запасу для ведення товарного сільськогосподарського виробництва розпоряджається управління Держгеокадастру в Черкаській області.
15 березня 2013 Черкаською РДА затверджено розпорядження № 82 «Про затвердження інформаційної та технологічної карток адміністративної послуги.
02 жовтня 2003 між Черкаською РДА та СГПП «Біле озеро» укладено договір оренди земельної ділянки строком на 49 років земельні ділянки загальною площею 11,25 га, в тому числі: сіножаті - 3,55 га, пасовища - 7,70 га, за рахунок земель запасу Білозірської сільської ради Черкаського району Черкаської області.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
16. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Таким чином, сама по собі участь суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах не дає підстав для віднесення такого спору до категорії публічно-правових, оскільки визначальною ознакою для встановлення юрисдикції, до якої має бути віднесено спір, є суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
Якщо порушення своїх прав позивач убачає у наслідках, спричинених діями, бездіяльністю або рішенням органу місцевого самоврядування, вважаючи, що вони призвели до виникнення, зміни чи припинення його цивільних прав та/або обов'язків, унеможливлюють їх належну реалізацію тощо, то оспорювання таких дій, бездіяльності чи рішення як спосіб захисту майнових або особистих немайнових прав має відбуватись за правилами цивільного судочинства.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Черкаської районної державної адміністрації, у якому однією з позовних вимог є визнання протиправним та скасувати рішення Черкаської районної державної адміністрації, викладене в листі від 13 грудня 2016 за № 3282/01-22 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 7,5 га для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Білозірської сільської ради (за межами населеного пункту) Черкаського району Черкаської області.
Судами попередніх інстанцій достовірно встановлено, що однією з підстав відмови позивачу у задоволенні заяви відповідачем було зазначено те, що земельна ділянка, щодо якої позивач просить надати дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), є тією ж самою ділянкою, яка передана сільськогосподарському приватному підприємству "Біле озеро" в оренду строком на 49 років.
Таким чином, спір у цій справі виник у зв'язку з незгодою позивача з рішенням органу державної влади, яким третій особі надано в оренду земельну ділянку, на яку претендує позивач, та фактично спрямований на зміну майнових прав одного суб'єкта земельних відносин по відношенню до іншого.
У контексті вищевикладеного колегія суддів КАС ВС зазначає, що у випадку, коли б позивач оскаржував рішення, дії чи бездіяльність Черкаської районної державної адміністрації, вчинені відповідачем в процесі розгляду його заяви про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), то вказані спірні правовідносини підлягали б розгляду за правилами адміністративного судочинства як такі, що за своїм змістом є публічно-правовими.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне. По-друге, таким критерієм є суб'єктний склад такого спору (однією зі сторін у спорі є, як правило, фізична особа). З аналізу вимог статті 1 ЦПК України та статті 2 КАС України (у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин) можна зробити висновок, що не є публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного права.
При вирішенні питання щодо компетенції суду слід врахувати критерій суб'єктного складу спірних правовідносин, одним з яких є участь суб'єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, із яких виник спір, і кінцеву мету пред'явлення позову. За своїм змістом земельний спір, що виник із розпорядження уповноваженим органом землею, є складним і комплексним із правової точки зору. При прийнятті рішення про передачу земельної ділянки у власність ці органи, з одного боку, перебувають у статусі суб'єкта владних повноважень, а з другого - реалізують право власності на землю територіальної громади. Крім того, таке рішення як правовий акт індивідуальної дії є підставою, з якої виникає речове право власності чи користування землею у суб'єктів приватного права.
Оспорювання рішення органу державної влади поглинається спором про речове, приватне право, яке як могло належати особі до звернення до цього органу, так і виникнути в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але захист якого відбувається у порядку цивільного судочинства (стаття 15 ЦПК України) у спосіб, характерний для приватноправових відносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі № 826/8018/17).
Отже, незважаючи на те, що предметом спору є рішення органу державної влади, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), суть вимог в кінцевому результаті зводиться до конкуренції майнових прав на конкретну земельну ділянку, з одного боку - позивача, який має намір розробити технічну документацію із землеустрою, а з другого боку - юридичної особи, якій ту саму земельну ділянку вже передано у користування за договором оренди. Тобто, перешкодою у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та наданні земельної ділянки в оренду є наявність відповідного речового права на цю саму земельну ділянки в іншої особи.
Такий спір також безпосередньо стосується прав теперішнього орендаря земельної ділянки, а тому не може бути розглянутий без його участі.
Таким чином, спір хоч і пов'язаний з оцінкою повноважень суб'єкта владних повноважень щодо розпорядження земельною ділянкою, проте визначальним є існування речового права у інших осіб на цю земельну ділянку, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи ту обставину, що позивачу було відмовлено у наданні дозволу з двох підстав, проте надання оцінки лише одній з них, за наслідками якої щодо позивача буде прийняте позитивне рішення з цього питання, не призведе загалом до поновлення прав позивача, оскільки оцінка іншої підстави має бути здійснена в порядку цивільного судочинства.
Позовна вимога про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії за своєю суттю є похідною від скасування рішення Черкаської районної державної адміністрації, а отже розгляд цих позовних вимог має відбуватися місцевим загальним судом у сукупності.
За змістом п. 5 ч. 1 ст. 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і закрити провадження у справі.
17. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
18.Частиною першою статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
19. Беручи до уваги наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
20. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
21. Оскільки, Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
2. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2017 року у справі № 823/56/17 - скасувати.
3. Провадження у справі закрити.
4. Роз'яснити ОСОБА_1 право на звернення до суду за правилами цивільного судочинства.
5. Роз'яснити ОСОБА_1 право протягом десяти днів з дня отримання ними відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій