Справа № 620/2970/20 Суддя (судді) першої інстанції: Скалозуб Ю.О.
25 лютого 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача: Беспалова О. О., суддів: Ганечко О. М., Парінова А.Б., розглянувши у порядку письмового провадження, у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року (місце ухвалення: місто Чернігів, час ухвалення: не зазначений, дата складання повного тексту: 03.11.2020р.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Відділу містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації, Начальника Відділу містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації Мухтарової Ніни Петрівни, Сосницької районної державної адміністрації Чернігівської області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Відділу містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації та Сосницької районної державної адміністрації, начальника Відділу містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації Мухтарової Ніни Петрівни , в якому просила:
- визнати протиправним дії начальника відділу містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації Мухтарової Н.П. щодо неналежного розгляду заяви від 24.06.2020 щодо надання містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва індивідуального гаражу на земельній ділянці (кадастровий номер 7424955100:01:005:0551), яка розташована біля багатоквартирного будинку за адресою АДРЕСА_1 ;
- зобов'язати відділ містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації видати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва індивідуального гаражу на земельній ділянці (кадастровий номер 7424955100:01:005:0551), яка розташована біля багатоквартирного будинку за адресою АДРЕСА_1 .
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправними дії Відділу містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації щодо неналежного розгляду заяви ОСОБА_1 від 24.06.2020 щодо надання містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва індивідуального гаражу на земельній ділянці (кадастровий номер 7424955100:01:005:0551), яка розташована біля багатоквартирного будинку за адресою АДРЕСА_1 .
Зобов'язано Відділ містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 24.06.2020 щодо надання містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва індивідуального гаражу на земельній ділянці (кадастровий номер 7424955100:01:005:0551), яка розташована біля багатоквартирного будинку за адресою АДРЕСА_1 , з урахуванням висновків суду.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог з огляду на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що задовольняючи позовні вимоги частково суд фактично не вирішує спір по суті, оскільки зобов'язання відповідача повторно розглянути звернення позивача не відновить її порушених прав неправомірними діями відповідача.
До Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив зареєстрований 16.01.2021 р. за вх. № 1670, у якому відповідач наголошує, що в апеляційній скарзі позивач не наводить жодних підстав та доводів для спростування висновків та позиції суду.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила наступне.
Як вбачається з матерів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 є власником земельної ділянки, площею 0,0024 га, з кадастровим номером 7424955100:01:005:0551, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується копією Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 04.12.2015 № 49132549, цільове призначення якої є: землі житлової та громадської забудови - для будівництва індивідуальних гаражів.
Із заявою від 24.06.2020 позивач звернулася до Відділу містобудування Сосницької РДА, в якій просила надати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва індивідуального гаражу за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки 7424955100:01:005:0551, до заяви додавши: копії паспорта, ідентифікаційного коду, Витягу про право власності на земельну ділянку, викопіювання з топографічно-геодезичного плану.
З матеріалів справи вбачається, що відповідач відмовив позивачу у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки на момент її звернення єдиною містобудівною документацією на місцевому рівні був "Генеральний план смт. Сосниця, Сосницького району, Чернігівської області", розроблений в 1987 році. План зонування населеного пункту та детальний план території, яка передбачається для нового будівництва - відсутні. Тому визначити відповідність чи невідповідність намірів забудови земельної ділянки наразі немає можливості, оскільки не можна визначити містобудівні умови та обмеження будівництва без необхідної для того містобудівної документації.
Вважаючи таку відмову протиправною позивач звернулась до суду з даним позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає про таке.
В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" 17.02.2011 № 3038-VI (далі по тексту - Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування (частина перша, друга статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Частиною першою статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" від 20.05.1999 № 687-XIV визначено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури.
Судом встановлено, що Відділ містобудування Сосницької РДА є структурним підрозділом районної державної адміністрації у сфері містобудування та архітектури, який відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, надає містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкту будівництва на території району (стаття 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Згідно частин першої, другої статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.
Генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 6 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
В статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану (частина перша).
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради (частина п'ята). Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується (частина шоста).
План зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Відповідно до частин першої, другої, п'ятої, восьмої статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці. План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту. План зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.
Детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Згідно статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці (частина перша). Детальний план території визначає, зокрема, містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території (пункт 1 частини четвертої). Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою, крім випадків, передбачених цим Законом (частина восьма).
Згідно частини другої статті 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до частин першої, другої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (пункт 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Частиною четвертою статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Згідно частини п'ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
Частинами першою - третьою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об'єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва. Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, відповідач відмовив позивачу у видачі містобудівних умов та обмежень, оскільки на момент її звернення єдиною містобудівною документацією на місцевому рівні був "Генеральний план смт. Сосниця, Сосницького району, Чернігівської області", розроблений в 1987 році. План зонування населеного пункту та детальний план території, яка передбачається для нового будівництва - відсутні. Тому визначити відповідність чи невідповідність намірів забудови земельної ділянки наразі немає можливості, оскільки не можна визначити містобудівні умови та обмеження будівництва без необхідної для того містобудівної документації.
Частиною четвертою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначений перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, який є вичерпним, а саме: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
В контексті встановлених судом обставин справи, суд дійшов висновку, що така підстава, як неможливість визначити відповідність чи невідповідність намірів забудови земельної ділянки, оскільки не можна визначити містобудівні умови та обмеження будівництва без необхідної для того містобудівної документації не передбачено положенням статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", як підстава для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.
Відповідно до частини шостої статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.
Як вірно встановлено судом першої інстанції, відмова у наданні містобудівних умов та обмежень позивачу Відділом містобудування Сосницької РДА була оформлена у вигляді листа від 07.07.2020 № 01-25/13, однак, відповідний наказ за результатами розгляду вказаної вище заяви Відділом містобудування Сосницької РДА не приймався.
Правовий статус Відділу містобудування Сосницької РДА визначено в Положенні про відділ містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації, затвердженому розпорядженням голови Сосницької РДА "Про затвердження Положення про відділ містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації" від 17.02.2020 № 48.
Пунктами 1.1, 1.3, підпунктом 8 пункту 2.1 вказаного Положення визначено, що Відділ містобудування Сосницької РДА є структурним підрозділом районної державної адміністрації, основними завданнями якого, зокрема, є забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території району, а також відповідно до покладених на нього завдань він надає містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкту будівництва на території району.
Згідно з пунктом 80 постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання документування управлінської діяльності" від 17.01.2018 № 55 накази (розпорядження) видаються як рішення організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основної діяльності установи, адміністративно-господарських або кадрових питань.
Таким чином, положеннями вказаних вище нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду питань про надання містобудівних умов та обмежень або про відмову у їх наданні структурний підрозділ районної державної адміністрації має видавати відповідний наказ. Лист про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень, який направляється заявнику, є формою доведення такої інформації до особи, яка зверталася.
В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення у формі наказу, про яке позивача повідомити листом.
Відтак, судом першої інстанції вірно встановлено, що відділом містобудування Сосницької РДА жодного рішення за результатом розгляду заяви позивача прийнято не було.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що в даному випадку задоволення позовних вимог позивача саме шляхом зобов'язання відповідача розглянути звернення позивача, натомість зобов'язання прийняти рішення про надання позивачу містобудівних умов та обмежень буде втручанням в дискреційні повноваження такого.
Суд не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) відповідача поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані Законом, оскільки завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог прав осіб, що звертаються до суб'єктів владних повноважень, без порушень принципу розподілу влади.
З огляду на викладене, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
У відповідності до ст. 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності, крім випадків, якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Відділу містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації, Начальника Відділу містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля Сосницької районної державної адміністрації Мухтарової Ніни Петрівни, Сосницької районної державної адміністрації Чернігівської області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.
Суддя-доповідач О. О. Беспалов
Суддя О. М. Ганечко
Суддя А. Б. Парінов
(Повний текст постанови складено 25.02.2021року)