24 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 540/2097/18
адміністративне провадження № К/9901/7918/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
розглянувши у порядку попереднього розгляду у суді касаційної інстанції адміністративну справу №540/2097/18
за позовом ОСОБА_1 до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування припису, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 19.11.2018, постановлену судом у складі судді Хом'якової В.В.
та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Вербицької Н.В., суддів: Джабурії О.В., Кравченка К.В.,-
І. РУХ СПРАВИ
1. 08.10.2018 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду з позовом до Управління з питань державного архітектурно-будівельного контролю Херсонської міської ради (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати припис відповідача від 18.12.2017.
2. Позовні вимоги позивач обґрунтовувала посиланням на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання нею вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих будівельних робіт на об'єкті «Реконструкція власного житлового будинку та сараю в житловий будинок без зміни геометричних розмірів в межах існуючих фундаментів: АДРЕСА_1 » з порушенням вимог законодавства, що свідчить про протиправність такого та відсутність правових наслідків за результатами його проведення.
3. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 19.11.2018, залишеною без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019, залишено позовну заяву без розгляду на підставі частини четвертої статті 123 та пункту 8 частини першої статті 240 КАС України.
4. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач 05.06.2019 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, де посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, а справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. Протоколом розподілу справи від 02.05.2018 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Гриців М.І. - головуючий суддя, судді: Гімон М.М., Мороз Л.Л.
6. Ухвалою Верховного Суду від 28.03.2019 відкрито касаційне провадження у даній справі та витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.
7. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.06.2019 №783/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливило його участь у розгляді даної справи.
8. Протоколом розподілу справи від 20.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Саприкіна І.В. - головуючий суддя, судді: Єзеров А.А., Чиркін С.М.
9. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24.04.2020 №654/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв'язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_3 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв'язку з поданням заяви про відставку».
10. Протоколом розподілу справи від 27.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
11. Ухвалою судді Верховного Суду від 28.04.2020 прийнято зазначену касаційну скаргу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08.10.2018 позивач звернулась до суду першої інстанції з позовною заявою до відповідача в якій просила визнати протиправним та скасувати припис від 18.12.2017 та заявила клопотання про поновлення строку звернення до суду з підстав юридичної необізнаності.
Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 11.10.2018 поновлено позивачу строк звернення до суду та відкрито провадження у цій справі.
Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 19.11.2018 суд дійшов висновку про те, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, а тому за відсутності інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, суд першої інстанції залишив позовну заяву без розгляду.
Вважаючи, що залишення позовної заяви без розгляду з підстав пропуску строку на звернення до суду перешкоджає доступу до правосуддя, зважаючи на поважність причин такого пропуску, позивач звернулась з цією касаційною скаргою.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЯЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІ
13. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, залишаючи позовну заяву без розгляду виходив з того, що наведені позивачем причини пропуску строку для звернення до суду, а саме: правова необізнаність позивача та посилання та те, що вона 23.01.2018 звернулась до Херсонського міського суду Херсонської області з позовом про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення від 26.12.2017 № 92/1173-1/01-22 та вважала, що скасування цієї постанови є достатнім для скасування інших документів, винесених за результатом спірної перевірки, зокрема оскаржуваного припису, не є поважними причинами пропуску такого строку, а інших причин поважності пропуску строку позивач не зазначила, жодних доказів на підтвердження поважності причин пропуску не надала. Крім того, суди попередніх інстанцій виходили з того, що з грудня 2017 року позивач забезпечена правовою допомогою адвоката, про що свідчать наявні в матеріалах справи договір про надання правової допомоги від 28.12.2017, який укладено між адвокатом Казанцевою С.А. та позивачем та ордер від 08.11.2017 серія ХС №015903. Крім того, в матеріалах справи також наявна довіреність від 28.12.2017, якою позивач уповноважила Тетерич Н.В. на представництво її інтересів, яка також має юридичну освіту, зокрема, вести її справи у судах.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. Касаційна скарга обґрунтована незгодою позивача з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій щодо залишення позовної заяви без розгляду, з посиланням на наявність поважних причин пропуску звернення до суду, зокрема її юридичної необізнаності, а також тим, що наявність договору про надання правової допомоги від 28.12.2017 та довіреності на представлення її інтересів від 28.12.2017 не є свідченням забезпечення її правовою допомогою, оскільки вона звернулась за правовою допомогою щодо спірного припису до адвоката лише 04.10.2018, про що свідчить акт прийому-передачі документів.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 КАС України).
16. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Суд дійшов таких висновків.
17. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина перша статті 55 Конституції України).
18. Відповідно до частини п'ятої статті 125 Конституції України з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
19. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
20. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа в порядку, встановленому цим Кодексом, має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
21. Строк звернення до адміністративного суду регламентовано статтею 122 КАС України, за приписами частин першої, другої якої, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
22. Законодавче обмеження строку звернення до адміністративного суду обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
23. Встановлення законом процесуальних строків передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків.
24. Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
25. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Процесуальний кодекс встановлює обмеження щодо відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом особи на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
26. Одним із механізмів забезпечення реалізації гарантованого Конвенцією права особи на доступ до правосуддя, з урахуванням принципу правової визначеності, є поновлення судом пропущеного з поважних причин строку на звернення до суду в розумних межах, з дотриманням засад оптимальності і пропорційності.
27. Виходячи з наведеного, можна дійти висновку, що поновлення встановленого процесуальним законом строку для звернення до адміністративного суду здійснюється у розумних межах та лише у виняткових, особливих випадках, виключно за наявності обставин об'єктивного і непереборного характеру (підтверджених доказами), які істотно ускладнили або унеможливили своєчасну реалізацію права звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав, свобод або законних інтересів.
28. Поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
29. Тобто, поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належним чином.
30. Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
31. Разом з тим, обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року № 17-рп/2011). Такі обмеження направленні на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
32. Законодавче обмеження строку звернення до суду з позовом, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
33. Право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду з відповідним позовом.
34. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
35. Так, позивач звертаючись з клопотанням про поновлення строку на звернення до суду як на підставу поважності пропуску такого строку посилалась на її юридичну необізнаність, оскільки оскарживши до суду постанову про притягнення її до адміністративної відповідальності вважала, що оскарження такої постанови призведе до скасування інших документів, складених за результатами перевірки, в тому числі і спірного припису. А тому, лише в жовтні 2018 їй була надана консультація адвоката, в якій їй роз'яснено про те, що припис є самостійним предметом оскарження.
36. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанцій, дійшов висновку, що наведені позивачем підстави для поновлення пропущеного строку не можуть бути визнані судом поважними, при цьому наголосив, що поважними визнаються обставини, які об'єктивно є непереборними та не залежать від волевиявлення сторони і пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення сторонами у справі процесуальних дій.
37. Колегія суддів оцінила дії позивача та пов'язані з ними міркування останнього про поважність причин пропуску строку, і відзначає, що позивач відповідно до вимог статті 55 Конституції України і статті 5 КАС України реалізувала своє право на звернення за судовим захистом. Її право на звернення до суду ніким не було обмежено. Зважаючи на те, що право на звернення до суду не є абсолютним чи безмежним, а може бути регламентованим, позивач була вільною у виборі способу захисту свого порушеного права і за бажанням могла скористатися правом на оскарження спірного припису у строк, передбачений нормативними процесуальними положеннями.
38. Звернення до суду з позовом є способом реалізації права на захист порушених прав і свобод особи, які така особа вважає порушеними у зв'язку з виникненням певних обставин, що впливають на її права. Отже, початок перебігу строку звернення до суду пов'язується саме з виникненням оспорюваних правовідносин, тобто предметом позовних вимог та часом коли особа дізналася або повинна була дізнатися про такі обставини, адже наслідки для особи настають незалежно від підстав, за яких прийнято оскаржуваний акт індивідуальної дії, а з моменту прийняття такого рішення.
39. В свою чергу, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що юридична необізнаність не може визнаватися тією непереборною обставиною, явищем чи фактором, що завадили позивачу з дотриманням установлених законом строків звернутися до суду з позовом.
40. Відтак, позивач як у заяві про поновлення строку звернення до суду, так і в касаційній скарзі не навела об'єктивних підстав, які б унеможливили її звернення до суду в межах установленого КАС України строку.
41. З огляду на викладене колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про залишення позовної заяви без розгляду, оскільки скаржником не було наведено об'єктивних підстав, які б унеможливили її звернення до суду в межах встановленого статтею 122 КАС України строку.
42. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
43. З огляду на те, що провадження у цій справі вже було відкрито суд першої інстанцій правильно застосував до спірних правовідносин наслідки, встановлені частиною четвертою статті 123 КАС України.
44. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
45. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушення норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій спірних рішень.
Правильність висновків судів попередніх інстанцій доводами касаційної скарги не спростовані.
46. Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі») суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 19.11.2018 та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 16.01.2019 у справі №540/2097/18 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
А.І. Рибачук
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик,
Судді Верховного Суду