23 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 420/1500/20
адміністративне провадження № К/9901/25248/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №420/1500/20
за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 про приведення у первинний стан, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління держаного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 7 травня 2020 року (головуючий суддя Потоцька Н.В.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді: Танасогло Т.М., суддів: Димерлій О.О., Єщенко О.В.),-
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2020 року Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (наділі також - позивач, ДАБІ) звернулось до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до ОСОБА_1 (надалі також - відповідач, ОСОБА_1 ), в якому позивач просив: зобов'язати привести реконструйований об'єкт за адресою: АДРЕСА_1 до первісного стану відповідно до свідоцтва про право на спадщину за заповітом №3-751 від 15.04.2002 та технічного паспорту на житловий будинок індивідуального житлового фонду №143доп-8-5657 від 30.01.2003 за власний рахунок.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд ухвалою від 7 травня 2020 року закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 7 травня 2020 року залишена без змін.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що вказаний спір має вирішуватись за правилами ЦПК, оскільки стосується приватно-правових відносин, через те, що предметом спірних правовідносин є майнові права на житловий будинок, об'єкт житлової нерухомості, загальна площа (кв.м.) 56,1, житлова площа (кв.м.) 33,4;адреса: АДРЕСА_1 , складові частині об'єкта нерухомого майна: житловий будинок (Б), гараж (Д), навіс (Ж), літня кухня (Е), навіс (Є), огорожа (№1-4), піч (№5), вимощення (1), і ОСОБА_1 зареєстроване право власності на це нерухоме майно.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 7 травня 2020 року та постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати зазначені судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, заявник зазначає, що ДАБІ звертається до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій, тому відносини між сторонами є публічно-правовими й зазначений спір має вирішуватись в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалою Верховного суду від 24.11.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ДАБІ.
21.01.2021 до Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого відповідач заперечує проти задоволення скарги позивача та просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Зазначає, що предмет даного позову пов'язаний із вирішенням питання щодо речового права, оскільки за нею зареєстроване право власності на нерухоме майно щодо якого виник спір.
Ухвалою Верховного Суду від 22.02.2021 закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи пункту 3 частини 1 статті 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовим спором є спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Пунктом 5 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Відповідно до пункту 5 частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, позивач звертаючись до суду з цим позовом, просив зобов'язати відповідача привести реконструйований об'єкт за адресою: АДРЕСА_1 до первісного стану відповідно до свідоцтва про право на спадщину за заповітом №3-751 від 15.04.2002 та технічного паспорту на житловий будинок індивідуального житлового фонду №143доп-8-5657 від 30.01.2003 за власний рахунок.
Судами встановлено, що ДАБІ проведено позапланові заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та складено акт № 000436 від 19.03.2019, припис від 19.03.2019, постанову по справі про адміністративне правопорушення № 263/19 від 02.04.2019, акт № 001946 від 21.11.2019 та постанову по справі про адміністративне правопорушення № 858/19 від 12.12.2019, якими встановлено, що ОСОБА_1 експлуатує самочинно реконструйований житловий будинок та самочинно збудовані будівлі гаражу, літньої кухні та сараю за адресою: АДРЕСА_1 .
При цьому, звертаючись до суду з цим позовом, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, посилався на невиконання відповідачем вимог припису щодо усунення встановлених порушень містобудівного законодавства та на положення частини 1 статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі- Закон 3038-VI).
Суд першої інстанції, дослідивши відзив на позов та додаткові письмові докази, встановив, що згідно Витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності за індексним номером 201269820 від 21.02.2020, 20.02.2020 року здійснено державну реєстрацію об'єкту нерухомого майна: власник - ОСОБА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , розмір частки 1/1, реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 2036776151101, об'єкт нерухомого майна - житловий будинок, об'єкт житлової нерухомості, загальна площа (кв.м.) 56,1, житлова площа (кв.м.) 33,4; адреса: АДРЕСА_1 , складові частині об'єкта нерухомого майна: житловий будинок (Б), гараж (Д), навіс (Ж), літня кухня (Е), навіс (Є), огорожа (№1-4), піч (№5), вимощення (1), дійшов висновку, що відповідачем зареєстровано право власності на домоволодіння за адресою: АДРЕСА_1 , які позивач просить привести до первісного стану.
За наведених обставин суди дійшли висновку про те, що спір у справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а виник з приводу речового права.
Колегія суддів вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними, виходячи з такого.
За змістом статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Згідно із частиною 1 статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Зі змісту частини 1 статті 38 та пункту 3 частини 4 статті 41 Закону № 3038-VI слідує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, уповноважений видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об'єкта.
Невиконання такого припису є обов'язковою передумовою для звернення контролюючого органу до суду на підставі частини 1 статті 38 вказаного Закону.
Тобто, у цій справі до суду з позовом звернувся суб'єкт владних повноважень у випадку, який прямо передбачений законом (стаття 38 Закону № 3038-VI), на виконання повноважень щодо забезпечення контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.
Здійснення такого державного контролю означає обов'язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб'єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже, і публічно-правову природу таких правовідносин.
Аналогічний висновок щодо застосування норм матеріального та процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року у справах № 14-48цс18 та № 11-96апп18 і від 15 та 30 травня 2018 року у справах № 11-346апп18 та № 14-92цс18; від 2 квітня 2019 року у справі № 914/2584/17 (провадження № 12-259гс18).
Висновки суду першої інстанції, з якими погодився апеляційний суд, про те, що надані відповідачем докази, які не слугували підставою для прийняття рішення ДАБІ, свідчать, що відповідачем зареєстроване право власності на спірне нерухоме майно, а отже предмет спору є об'єктом цивільно-правових відносин, є передчасними, виходячи з наступного.
Так, виходячи з предмету спору по цій справі, при вирішенні справи по суті заявлених вимог підлягають обставини наявності або відсутності порушень відповідачем законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а також правомірності вимог суб'єкта владних повноважень.
Крім того, Верховний Суд звертає увагу на відмінність інтересу, на захист якого спрямований судовий розгляд у цій справі та у справах № 461/12052/15, № 639/6261/13-ц, № 523/11508/18, № 904/4713/18, № 520/9253/17, а відповідно - на відмінність висновків щодо юрисдикції суду.
Так, на відміну від цієї справи, у зазначених справах з подібним предметом позову Велика Палата Верховного Суду встановила, що місцева рада аргументувала вимогу про демонтаж (знесення) самочинно спорудженого (встановленого) об'єкта не реалізацією передбачених законами України повноважень суб'єкта владних повноважень з державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на відповідний об'єкт. Зазначене було підставою для висновку про приватноправовий характер спірних правовідносин.
Таким чином, Верховний Суд приходить до висновку, що спір у цій справі, який виник за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими. За таких обставин висновок судів попередніх інстанцій, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, є помилковим та не відповідає фактичним обставинам справи.
Щодо посилання судів на практику Верховного Суду, викладену в постанові від 30.07.2019 у справі №826/7335/17, Суд зазначає наступне.
Як вбачається з постанови Верховного Суду від 30.07.2019 у справі №826/7335/17, при її розгляді Суд дійшов висновків про те, що позов фізичної особи до суб'єкта владних повноважень стосуються права користування та розпорядження майном, отже, предметом спірних правовідносин є майнові права, а вимоги до суб'єкта владних повноважень щодо відмови посадових осіб у знятті з реєстрації місця проживання є похідними від них.
Вказані висновки не є релевантними відносно цієї справи, через те, що у цій справі з позовом до адміністративного суду звернувся саме суб'єкт владних повноважень, обґрунтовуючи таке звернення обставинами, що безумовно пов'язані із виконанням владних управлінських функцій, якими наділений орган ДАБІ в силу закону.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що виникнення цього спору пов'язане зі здійсненням позивачем владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За наведених вище підстав, Верховний Суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанції - скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Управління держаного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради - задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 7 травня 2020 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року - скасувати.
Справу направити до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя- доповідач: Л.В. Тацій
Судді: Т.Г. Стрелець
С.Г. Стеценко