Справа № 640/4847/19 Суддя першої інстанції: Маруліна Л.О.
24 лютого 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача - Степанюка А.Г.,
суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві про визнання неправомірними дій і зобов'язання вчинити дії, -
У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у м. Києві (далі - Відповідач, ГУ ПФ у м. Києві), в якому просив:
- визнати неправомірними дії ГУ ПФ в м. Києві щодо відмови у перерахунку пенсії за вислугу років;
- зобов'язати ГУ ПФ в м. Києві здійснити перерахунок і виплату призначеної ОСОБА_1 пенсії за вислугу років відповідно до Закону України «Про прокуратуру» на підставі довідки прокуратури міста Києва від 10.01.2019 року №18-4вих19 у розмірі 90% місячної (чинної) заробітної плати, починаючи з 01.10.2017 року, без застосування обмежень з урахуванням проведених виплат.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.09.2020 року позов задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що із моменту призначення Позивачу пенсії за вислугу років до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» неодноразово вносилися зміни, наслідком якої стало суттєве звуження змісту та обсягу прав пенсіонерів з числа працівників прокуратури, що зумовлено як встановленням максимального розміру пенсії, так незабезпеченням Кабінетом Міністрів України прийняття нормативно-правового акту, яким би визначалися умови і порядок перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій. Відтак, оскільки згідно постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 року №657 підвищено посадові оклади працівників прокуратури, а рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 року №7-р(ІІ)/2019 визнано неконституційними окремі положення статті 86 Закону України «Про прокуратуру», то заявлені позовні вимоги є повністю обґрунтованими.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що право на звернення про перерахунок пенсії виникло у Позивача не раніше 13.12.2019 року з дня прийняття Конституційним Судом України відповідного рішення, однак оскільки після цієї дати зміни розмірів посадових окладів працівників прокуратури не відбулося, то підстави для перерахунку пенсії відсутні. Окремо звертає увагу, що оскільки рішенням ГУ ПФ в м. Києві було відмовлено ОСОБА_1 у перерахунку пенсії, то спір щодо максимального розміру у цій справі відсутній, а відповідні вимоги заявлені передчасно.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2021 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.
У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що, по-перше, Окружним адміністративним судом міста Києва вірно застосовано до спірних правовідносин норми міжнародного і національного законодавства, а також практику Європейського Суду з прав людини, по-друге, на момент призначення Позивачу пенсії законодавцем було гарантовано право її перерахунку, а незабезпечення затвердження Урядом України порядку його проведення не може обмежувати відповідне право особи, по-третє, рішенням Конституційного Суду України передбачено, що порядок здійснення перерахунку пенсії працівникам прокуратури має встановлювати Верховна Рада України законом, а не Кабінет Міністрів України підзаконним актом.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.02.2021 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню, виходячи з такого.
Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 із 27.02.2002 року перебуває на обліку в ГУ ПФУ в місті Києві та отримує пенсію за вислугу років згідно Закону України «Про прокуратуру» у розмірі 90 відсотків посадового (чинного) окладу з урахуванням надбавок.
У січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ ПФ в м. Києві із заявою про перерахунок пенсії на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2017 року №657 згідно довідки прокуратури міста Києва від 10.10.2019 року №18-4вих19 (а.с. 16-18).
Листом від 15.02.2019 року №30912/03 ГУ ПФ в м. Києві з посиланням на п. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» відмовило ОСОБА_1 у перерахунку пенсії у зв'язку з відсутність порядку здійснення перерахунку пенсій прокурорам у зв'язку з підвищенням заробітної плати (а.с. 19).
На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і Першого протоколу до неї, ст. ст. 19, 46, 58, 92, 152 Конституції України, ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ (далі - Закон №1789-ХІІ), ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 року №7-р(ІІ)/2019, а також ряду підзаконних актів, суд першої інстанції прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог з огляду на вчинення Позивачем всіх необхідних дій на реалізацію останнім права на перерахунок пенсії, яке підтверджене й рішенням Конституційного Суду України.
Однак з таким висновком суду першої інстанції не можна погодитися з огляду на таке.
Відповідно до ст. 50-1 Закону №1789-XII, у редакції, чинній на час призначення Позивачу пенсії, передбачено, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.
Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 року №76-VIII (далі - Закон № 76-VIII), який набрав чинності 01.01.2015 року, внесено зміни до статті 50-1 Закону №1789-ХІІ, зокрема, частину 18 викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
Пунктом 5 розділу III Прикінцевих положень Закону №213-VIII передбачено, що у разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до перелічених законів України, зокрема, Закону №1789-ХІІ.
У свою чергу, 15.07.2015 року набрав чинності Закон №1697-VII, відповідно до підпункту 1 пункту 3 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» якого визнано таким, що втратив чинність Закон України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року №1789-ХІІ, крім пункту 8 частини першої статті 15, частини четвертої статті 16, абзацу першого частини другої статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини п'ятої статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів.
Підстави та порядок перерахунку пенсії працівників прокуратури, передбачені статтею 86 Закону №1697-VII, відповідно до частини двадцятої якої (у редакції Закону №76-VIII) умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
Як було зазначено вище, відповідно до ч. 20 ст. 86 Закону №1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України (відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 13.12.2019 року № 7-р(ІІ)/2019 положення цієї норми визнані неконституційними та втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення).
Отже, як вірно визначено судом першої інстанції, на час звернення ОСОБА_1 до ГУ ПФ в м. Києві із заявою про перерахунок пенсії Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури визначено не було, що також випливає й зі змісту постанови Верховного Суду від 24.04.2019 року у справі №826/8546/18.
Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Оскільки Відповідач є територіальним органом виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, то він не мав підстав здійснювати перерахунок пенсії Позивачеві на умовах та в порядку, закріплених нормою, що втратила чинність.
Положення Закону №76-VIII, якими частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону №1789-XII та частину двадцяту статті 86 Закону № 1697-VII викладено у новій редакції, на момент виникнення спірних правовідносин не були визнані неконституційними Конституційним Судом України.
Враховуючи наведені нормативні приписи, з 01.12.2015 року - початку застосування постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 року №1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» та у зв'язку з набранням у подальшому чинності Законом №1697-VII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, пенсії, призначені за статтею 50-1 Закону №1789-ХІІ, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
Суд першої інстанції вірно підкреслив, що рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2019 року №7-р(ІІ)/2019 повернуто працівникам прокуратури право на перерахунок пенсій за Законом №1697-VІІ.
Проте, положення ч. 20 ст. 86 Закону №1697-VІІ були чинними до ухвалення цього Рішення, тобто на момент виникнення спірних правовідносин. Крім того аналіз змісту позовної заяви свідчить, що ОСОБА_1 просив здійснити перерахунок пенсії не за цим Законом, а за правилами ст. 50-1 Закону №1789-XII.
Щодо висновків суду першої інстанції про те, що звуження змісту та обсягу прав на пенсійне забезпечення шляхом прийняття нових законів або шляхом внесення змін до чинних законів, відповідно до вимог статті 22 Конституції України, не допускається, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до статей 147, 151-2 та 152 Основного Закону Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України; рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.
На час розгляду даної справи Конституційний Суд України у своїх рішеннях сформував практику стосовно запровадження, шляхом прийняття законів, нових механізмів перерозподілу Державного бюджету України та використання бюджету Пенсійного фонду України у соціальній сфері, спрямованих на досягнення розумного балансу між інтересами окремих осіб, суспільства та держави.
Так, у рішенні від 08.10.2008 року № 20-рп/2008 (пункт 5) Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг встановлюються державою з урахуванням її фінансових можливостей. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, врахував положення актів міжнародного права. Так, згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави, тобто кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва, проте відповідно до структури і ресурсів кожної держави.
У рішенні від 26.12.2011 року № 20-рп/2011 (пункт 2.1) Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.
Конституційний Суд України у рішенні від 25.01.2012 року № 3-рп/2012 визначив, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості. В даному рішенні Конституційний Суд спирається на Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов'язок держав забезпечити здійснення прав, що передбачені цим пактом, у максимальних межах наявних ресурсів (пункт 1 статті 2).
У рішенні Конституційного Суду України від 22.05.2018 року № 5-р/2018 зазначено, що звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням. Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: «обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права». Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення. Отже, положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності.
На думку Конституційного Суду України, держава виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тобто у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов'язана з обов'язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, сумісні з людською гідністю.
Тобто, одним з основних принципів, який застосовується державою для реалізації конституційного права на соціальний захист є принцип збалансованості та пропорційності між фінансовими можливостями держави, які визначаються, у першу чергу, внутрішнім законодавством держави, що враховує, зокрема, зовнішньо та внутрішньо економічні і політичні чинники.
У рішенні від 09.02.1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України підкреслив, що за загальновизнаним принципом права, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Таким чином, в ситуації з перерахунком призначеної пенсії працівникам органів прокуратури таке право може ґрунтуватися лише на положеннях чинного на день звернення із заявою про перерахунок пенсії законодавства та не може ґрунтуватися на законі, який втратив чинність. Відтак, право на перерахунок призначеної пенсії може бути реалізовано Позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку (звернення особи у встановленому порядку до відповідного суб'єкта владних повноважень). У свою чергу, у Відповідача не було правових підстав для здійснення, на підставі звернення Позивача, такого перерахунку, у зв'язку із чим ГУ ПФ в м. Києві, приймаючи рішення про відмову в перерахунку пенсії ОСОБА_1 , діяло на підставі, в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведені висновки суду апеляційної інстанції узгоджуються із усталеною практикою Верховного Суду щодо застосування норм матеріального права, а саме статті 50-1 Закону №1789-ХІІ у подібних правовідносинах, викладеною, зокрема, у постановах від 23.04.2020 року у справі №522/838/17, від 30.04.2020 року у справі №569/6069/16-а, від 10.06.2020 року у справі №569/3120/16-а, від 23.06.2020 року у справі №263/13109/16-а, від 19.08.2020 року у справі №756/3598/17, від 30.11.2020 року у справі №811/1811/18, від 20.01.2021 року у справі №640/1744/20.
Крім іншого, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що у рішенні Верховного Суду від 14.09.2020 року у зразковій справі №560/2120/20, яке набрало законної сили 20.01.2021 року, зазначено, що у період з 01.01.2015 року до 13.12.2019 року в Україні не було жодного Закону чи іншого нормативно-правового акту, що визначав би умови та порядок перерахунку пенсії за вислугу років, призначеної на підставі Закону України «Про прокуратуру». Водночас особи, яким пенсія цього виду була вже призначена, продовжували її отримувати в призначеному розмірі (сума виплати не була зменшена), а також мали право змінити вид пенсійного забезпечення (наприклад, звернутися про призначення їм пенсії за віком на підставі Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 №1058-IV). Усталена практика Верховного Суду свідчить про безпідставність вимог заявників до органів Пенсійного фонду України про перерахунок їм після 01.01.2015 року пенсії на умовах та в порядку, що був визначений частиною вісімнадцятою статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ (у редакції до 01.01.2015 року) та редакції частини 20 статті 86 Закону № 1697-VII, яка фактично набрала чинності лише 13.12.2019 року.
Також, як зазначено у згаданому зразковому рішенні, безпідставними є вимоги позивачів про перерахунок розміру пенсії на підставі частини вісімнадцятої статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ (в редакції, що діяла на момент призначення пенсії та визначала умовою перерахунку пенсії за вислугу років працівника прокуратури збільшення заробітної плати за посадою, з якої ця особа звільнялася на пенсію), оскільки зазначена норма ще з 01.01.2015 року є нечинною. У таких випадках судам слід керуватись діючим законодавством, зокрема статтею 86 Закону №1697-VII.
За таких обставин судова колегія приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог з урахуванням зміни правового регулювання спірних правовідносин, які мали місце після звернення до суду із вказаним позовом.
Щодо вимог ОСОБА_1 про перерахунок пенсії без застосування обмежень колегія суддів вважає, що останні також не підлягають задоволенню, по-перше, як похідні, по-друге, як такі, що згідно рішення Верховного Суду у згаданій вище зразковій справі №560/2120/20 заявлені передчасно.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, зважаючи на те, що матеріалами справи підтверджується правомірність відмови у перерахунку пенсії на підставі законодавства, що було чинним станом на час відповідного звернення особи, то судова колегія приходить до висновку про передчасність твердження Окружного адміністративного суду міста Києва про обґрунтованість позовних вимог, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні рішення неправильно застосовано норми матеріального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи. У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 291, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві - задовольнити повністю.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року - скасувати.
Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Суддя-доповідач А.Г. Степанюк
Судді Л.В. Губська
О.В. Епель
Повний текст постанови складено та підписано « 24» лютого 2021 року.