Справа № 640/19594/20 Суддя першої інстанції: Кузьменко А.І.
23 лютого 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Пилипенко О.Є.
суддів - Глущенко Я.Б. та Черпіцької Л.Т.,
при секретарі - Василенко Ю.А.,
за участю:
представника відповідача: - Жуковського В.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Позняки-жил-буд» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання положень Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки протиправними та скасування,
У серпні 2020 року позивач - Приватне акціонерне товариство «Позняки-жил-буд» звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання положень Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки протиправними та скасування, в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати окремі положення містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкта будівництва - багатофункціонального комплексу, на земельній ділянці на бул. Лесі Українки, 7-9 у Печерському районі м. Києва, затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 22 серпня 2018 року за № 812, а саме:
перший абзац пункту 1 Розділу «Містобудівні умови та обмеження», в частині, де зазначено: «...та за висновками історико-містобудівного обґрунтування, розробленого та погодженого згідно законодавства...»;
перший абзац пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» повністю, де зазначено: «Ділянки проектування потрапляє в межі Історичного центру міста історичного ареалу, зону регулювання забудови першої категорії згідно з рішенням виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10 жовтня 1988 року №976, від 16 липня 1979 року №920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року №979, рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804.»;
другий абзац пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження», в частині, де зазначено: «Виконати вимоги Законів України ... «Про охорону культурної спадщини», рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16 липня 1979 року №920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року №979, від 12 травня 2006 року № 817, постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (зі змінами і доповненнями)»;
третій абзац пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» повністю, де зазначено: «Проектну документацію розробляти у відповідності до висновків розробленого, погодженого та затвердженого історико-містобудівного обґрунтування, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (зі змінами)»;
четвертий абзац пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» повністю, де зазначено: «Отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини у встановленому законодавством порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)»;
п'ятий абзац пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» повністю, де зазначено: «Дозвіл на виконання робіт отримати згідно чинного законодавства у разі необхідності (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)»;
шостий абзац пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» повністю, де зазначено: «Проектну документацію рекомендовано надати на розгляд ради Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, ради Міністерства культури України»;
абзац 23 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження», в частині, де зазначено: «...Закону України «Про охорону культурної спадщини»...».
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 листопада 2020 року адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
01 лютого 2021 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 3861, Приватним акціонерним товариством «Позняки-Жил-Буд» було направлено до суду відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого позивач просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги як безпідставної, наголошує на відсутності у м. Києві затвердженого історичного ареалу, відсутність затвердженого Мінкультури і Мінрегіоном порядку розроблення історико - містобудівних обґрунтувань, скасуванні історико - містобудівних обґрунтувань з 01.01.2019 року, у зв'язку з чим вважає рішення суду законним та обґрунтованим.
Під час судового розгляду в суді апеляційної інстанції, представником третьої особи - Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було наголошено на необхідності застосування в межах спірних правовідносин строків позовної давності та, як наслідок, залишення позовної заяви ПАТ «Позняки-Жил-Буд» без розгляду.
23 лютого 2021 року, під час судового засідання, представник відповідача - Жуковський В.П. наполягав на необхідності застосування в межах спірних правовідносин строків позовної давності та, як наслідок, залишення позовної заяви ПАТ «Позняки-Жил-Буд» без розгляду.
23 лютого 2021 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 7770, Приватним акціонерним товариством «Позняки-Жил-Буд» було надіслано заяву про відкладення розгляду справи у зв'язку з хворобою представника, втім дане клопотання не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
В силу приписів ч.2 ст.. 313 КАС України, неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Крім того, явка сторін у судове засідання обов'язковою не визнавалась, представник позивача була присутня у судовому засіданні 09 лютого 2021 року та надавала пояснення у справі, доказів, які б підтверджували неможливість забезпечити явку представника (лікарняний лист тощо) позивачем не надано, у зв'язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу без представника позивача, за наявними матеріалами справи.
Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Так, відповідно до п.8 ч.1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
У свою чергу частиною 3 ст. 123 КАС України передбачено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що Приватним акціонерним товариством «Позняки-Жил-Буд» надано суду достатні документальні докази, якими підтверджується обґрунтованість позовних вимог та, як наслідок, протиправність містобудівних умов та обмежень в оскаржуваній частині, в той час, як відповідачем не доведено правомірність та обґрунтованість винесеного рішення з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, з огляду на що рішення суду підлягає скасуванню.
Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, Наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 22 серпня 2018 року за № 812 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва - багатофункціонального комплексу, на земельній ділянці на бул. Лесі Українки, 7-9 у Печерському районі м. Києва (далі - містобудівні умови та обмеження).
Так, абзацом 1 пункту 1 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» зазначено, що остаточно граничну висоту необхідно визначити проектною документацією за умови дотримання інсоляційних вимог, нормативних відстаней від оточуючих будівель і споруд, вимог ДБН В.1.1.7-2016 та за висновками історико-містобудівного обґрунтування, розробленого та погодженого згідно законодавства...».
Також абзацом 1 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» визначено, що ділянки проектування потрапляє в межі Історичного центру міста історичного ареалу, зону регулювання забудови першої категорії згідно з рішенням виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10 жовтня 1988 року №976, від 16 липня 1979 року №920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року №979, рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804.
Крім того, абзацом 2 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» позивача зобов'язано виконати вимоги Законів України ... «Про охорону культурної спадщини», рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16 липня 1979 року №920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року №979, від 12 травня 2006 року № 817, постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (зі змінами і доповненнями).
Абзацом 3 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» визначено, що проектну документацію розробляти у відповідності до висновків розробленого, погодженого та затвердженого історико-містобудівного обґрунтування, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 (зі змінами).
Відповідно до абзацу 4 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» позивачу визначено обов'язок отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини у встановленому законодавством порядку (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)».
Абзацом 5 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» визначено необхідність отримати дозвіл на виконання робіт згідно чинного законодавства у разі необхідності (Закон України «Про охорону культурної спадщини»)».
Згідно абзацу 6 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» проектну документацію рекомендовано надати на розгляд ради Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, ради Міністерства культури України.
Відповідно до абзацу 23 пункту 5 Розділу «Містобудівні умови та обмеження» проектну документацію розробити та затвердити, зокрема, відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».
14 липня 2020 року Приватне акціонерне товариство «Позняки-Жил-Буд» звернулося із запитом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо необхідності виконання положень Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 серпня 2018 року за № 812 в частині отримання дозволів та погоджень органів культурної спадщини.
Згідно з листом від 10 серпня 2020 року, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) наполягав на виконанні оскаржуваної частини Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 серпня 2018 року за № 812. Вважаючи вищевказані вимоги відповідача щодо необхідності погодження містобудівних умов та обмежень забудови з органами охорони культурної спадщини, позивач звернувся із вказаним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Строк звернення до суду обчислюється за загальним правилом з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретної особи (або осіб) щодо неї. Порушення має місце як тоді, коли негативні наслідки вже настали, так і тоді, коли вони лише можуть настати з певною вірогідністю.
День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення їх прав, свобод чи інтересів. Якщо цей день встановити точно не можливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав.
Так, відповідно до матеріалів справи містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва, затверджено наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 22.08.2018 року № 812.
Натомість із позовною заявою позивач звернувся лише у серпні 2020 року (відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 640/19595/20).
Колегія суддів вважає необґрунтованим посилання ПАТ «Позняки - Жил - Буд» на той факт, що ним не пропущений шестимісячний строк звернення до суду, оскільки постановою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року у справі за позовом Приватного акціонерного товариства «Позняки-жил-буд» до Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування припису, сформульована правова позиція щодо відсутності у місті Києві затвердженого історичного ареалу, з огляду на що, позивач вважає відсутнім обов'язок виконувати вимоги оскаржуваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 22 серпня 2018 року за № 812 в частині отримання дозволів та погоджень органів культурної спадщини, з огляду на наступне.
Згідно з положеннями частини 6 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.
Так, в межах спірних правовідносин, містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва - багатофункціонального комплексу, на земельній ділянці на бул. Лесі Українки, 7-9 у Печерському районі м. Києва, були затверджені наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 22 серпня 2018 року за № 812 та містили, в тому числі вимоги щодо необхідності виконання вимог Законів України «Про охорону культурної спадщини», рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16 липня 1979 року №920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року №979, від 12 травня 2006 року № 817, постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (зі змінами і доповненнями)», отже саме з цього часу позивач повинен був дізнатися про порушення (на його переконання) свого права.
Крім того, варто наголосити, що зазначаючи про те, що про порушення свого права позивачу стало відомо лише після ухвалення Верховним Судом постанови від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18, ПАТ «Позняки-Жил-Буд» вкотре підтверджує про обізнаність про ймовірно порушене своє право, адже вищевказаною постановою було лише змінено мотивувальну частину рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.04.2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 року, в решті рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 у справі №640/21505/18 залишено без змін.
Так, судом апеляційної інстанції (в постанові від 18.09.2019 року) було зауважено, що «на переконання колегії суддів, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не подавались на затвердження до Міністерства культури України у відповідності до статті 32 Закону № 1805-III та пункту 12 Порядку № 318, а відтак, зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не визначено в порядку, встановленому законом.»
Отже рішення, яким, як наголошує позивач було встановлено правову позицію щодо відсутності у місті Києві затвердженого історичного ареалу, фактично набрало законної сили ще 18.09.2019 року.
Як наголошено в постанові Верховного Суду від 26 лютого 2020 року у справі №826/14417/18, дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»).
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
Практика Європейського суду з прав людини свідчить про те, що у процесі прийняття рішень стосовно поновлення строків звернення до суду або оскарження судового рішення, Європейський суд з прав людини виходить із наступного: 1) поновлення пропущеного строку звернення до суду або оскарження судового рішення є порушенням принципу правової визначеності, відтак, у кожному випадку таке поновлення має бути достатньо виправданим та обґрунтованим; 2) поновленню підлягає лише той строк, який пропущений з поважних, об'єктивних, непереборних, не залежних від волі та поведінки особи обставин; 3) оцінка поважності причин пропуску строку має здійснюватися індивідуально у кожній справі; 4) будь-які поважні причини пропуску строку не можуть розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення строку; 5) необхідно враховувати тривалість пропуску строку, а також можливі наслідки його відновлення для інших осіб.
Водночас, навіть наявність об'єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку (справа «Олександр Шевченко проти України», п. 27), оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.
Крім того, чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, а також строки для подання апеляційної чи касаційної скарги, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи.
Аналогічних висновків дійшов й Верховний Суд у постанові від 18.02.2021 року у справі № 640/25034/19.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було порушено норми процесуального права, у зв'язку з чим апеляційна скарга Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) підлягає частковому задоволенню, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 листопада 2020 року - скасуванню із залишенням позовної заяви Публічного акціонерного товариства «Позняки-Жил-Буд» без розгляду.
Керуючись ст..ст. 123, 238, 241, 242, 308, 310, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 листопада 2020 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Приватного акціонерного товариства «Позняки-Жил-Буд» - залишити без розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко
Суддя: Я.Б.Глущенко
Л.Т.Черпіцька
Повний текст виготовлено 23 лютого 2021 року.