ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
11 лютого 2021 року м. Київ № 560/2991/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:
головуючого судді Аблова Є.В.,
при секретарі судового засідання Дьяченко О.В.,
за участю представників сторін:
представника позивача 2 : Книш О.М., Яневич-Федишина О.О.,
представника відповідача: Смкалов В.Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом1) ОСОБА_1 2)Громадської організації «Батьківська ініціатива міста Хмельницького»
доНаціональної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
провизнання протиправною та скасування постанови,
На підставі частини шостої статті 250 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 02 лютого 2021 року проголошено вступну та резолютивну частини рішення.
ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач 1, ОСОБА_1 ) та Громадська організація «Батьківська ініціатива міста Хмельницького» (далі по тексту - позивач 2, ГО «Батьківська ініціатива міста Хмельницького») звернулись до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - відповідач, НКРЕКП), в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 2080 від 07.10.2019 року «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕП».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про те, що прийняті спірною постановою правила по-перше, змушують споживачів двічі оплачувати житлово-комунальні послуги з розподілу та постачання природного газу, по-друге, змінено порядок формування тарифів таким чином, щоб плата за доставку газу визначалася не за фактичними обсягами споживання поточного періоду, а за спожитим за минулий рік. Тому, на думку позивача, нарахування та сплата за доставку газу є неправомірною. Зазначив, що постачання та розподіл природного газу споживачу здійснюється відповідно до типового договору, затвердженого Національною комісією, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, однак жодного договору, як зазначає позивач, він не укладав.
Також позивач посилається на перекладання відповідачем своїх витрат на споживачів та за рахунок споживачів здійснюється подвійна сплата доставки та постачання природного газу.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 червня 2020 року справу №560/2991/20 передано за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 липня 2020 року позовну заяву залишено без руху та надано п'ятиденний строк для усунення вказаних у ній недоліків.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 25.08.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито загальне позовне провадження, справу призначено у підготовче засідання.
21 вересня 2020 року (вх.№ 03-14/136484/20) через відділ документального обігу, контролю та забезпечення розгляду звернень громадян (канцелярію) Окружного адміністративного суду міста Києва Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг надано суду відзив на позовну заяву, в якому відповідач проти позову заперечив та зазначив, що постанова від 07.10.2019 № 2080 «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕП» прийнята Національною комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг з дотриманням вимог Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Закону України «Про ринок електричної енергії», на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Крім того, зауважив, що з матеріалів справи неможливо встановити чиї саме права, свободи і інтереси порушує оскаржувана постанова, оскільки позивачами не надано доказів застосування до них її оскаржуваних положень.
08 жовтня 2020 року позивачами подано відповідь на відзив, в якому наголошено на тому, що права позивача ОСОБА_1 порушені прийнятою постановою так, як ОСОБА_1 є фізичною особою та є споживачем природного газу, та відповідно здійснює оплату як за його постачання, так і за розподіл, плата за який встановлена оскаржуваною постановою.
Права позивача ГО «Батьківська ініціатива» порушені також оскаржуваною постановою яка поширює свою дію на фізичних осіб та юридичних осіб, які користуються комунальними послугами, зокрема споживанням природного газу. Отже, оскільки ГО «Батьківська ініціатива», стали відомі порушення діючого законодавства у галузі, що відноситься до їх статутної діяльності, зокрема освіта, має усі підстави для представництва захисту в суді суспільних інтересів з цих питань.
Крім того, ОСОБА_1 вказав на те, що не погоджується з твердженням відповідача, що він приєднався до договору розподілу природного газу, оскільки плата за споживання природного газу сплачується не оператору ГРМ, а постачальнику природного газу, а тому споживання природного газу не підтверджує беззаперечне погодження позивача та приєднання останнім до договору розподілу природного газу.
Водночас, позивач фактично наводить ті самі доводи та аргументи, що і у позовній заяві, а також просить задовольнити позов у повному обсязі.
Протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.10.2020, зобов'язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг опублікувати оголошення про оскарження постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 07.10.2019 №2080 у виданні, в якому цей акт був офіційно оприлюднений.
З матеріалів справи вбачається, що на виконання вимог ухвали, відповідачем опубліковано у виданні «Урядовий кур'єр» повідомлення про призначення судового засідання у даній справі, а також дані про дату, час і місце її розгляду.
У запереченнях відповідач зазначає, що позивачами не спростовано аргументів регулятора, зазначених у відзиві НКРЕКП та зрештою позивачами дублюються доводи позовних заяв, які комісія не визнає.
Таким чином, відповідач переконаний, що позивачем не наведено доказів застосування до нього оскаржуваної постанови або доказів того, що він перебуває у відносинах, до яких може бути їх застосовано, а тому законні права та інтереси позивача порушені не були.
В судовому засіданні представники позивача-2 підтримали позовну заяву, просили її задовольнити.
Представник відповідача у судовому засіданні проти позовних вимог заперечував, просив відмовити у їх задоволенні.
Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, відзив, відповідь на відзив, заперечення та додаткові пояснення сторін, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд-
07.10.2019 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 2080 «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕКП», якою, відповідно до статей 4, 40 та 41 Закону України «Про ринок природного газу» та статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»:
1. Затверджено Зміни до Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1379/27824.
2. Затверджено Зміни до Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2498 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06.11.2015 за № 1384/27829.
3. Затверджено Зміни до Методики визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 25.02.2016 № 236 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 03.11.2016 за № 1434/29564.
Вважаючи вказану постанову протиправною та такою, що порушує права та інтереси позивачів, останні звернулися з позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд перш за все вважає за необхідне зазначити наступне.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення ч. 2 статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відповідно до ч. 3 статті 24 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Згідно із ч. 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексту -КАСУ) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Із змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у цій справі є правомірність прийнятої постанови №2080 «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕП», яка оприлюднена у виданні «Урядовий кур'єр» (2019, 10, 11.10.2019 №195), та якою внесені зазначені зміни.
Проте, як убачається з матеріалів справи, неможливо встановити чиї саме права, свободи і інтереси порушує оскаржувана постанова, оскільки позивачами не надано доказів застосування до них її оскаржуваних положень.
Європейський суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
За приписами п. 1 ч. 1 статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до п. 18 ч. 1 статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається, як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
З огляду на вказане, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Відповідно до ч. 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких цей акт застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Отож, процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії.
Як зазначає позивач, ГО «Батьківська ініціатива» стали відомі порушення діючого законодавства у галузі, що відноситься до їх статутної діяльності, зокрема освіта, а тому має усі підстави для представництва захисту в суді суспільних інтересів з цих питань.
Отже, слід дійти висновку, що позивачі звернулись за захистом інтересів інших осіб без відповідних правових підстав або, інакше кажучи, в інтересах невизначеного кола осіб, що не тільки не відповідає чинному законодавству України, а і прямо йому суперечить.
Оскільки позивачами не надано суду належних та допустимих доказів, які б підтверджували порушене право позивачів у зв'язку із прийнятою постановою №2080 «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕП», така постанова не породжує для позивачів жодних прав та обов'язків, а тому і не надає права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом.
При цьому суд зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження нормативно-правових актів не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів нормативно-правових актів і така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.
Наведена вище позиція повністю узгоджується з обов'язковою для врахування практикою Верховного Суду, викладеною у його постанові від 18 грудня 2018 року по справі № 9901/657/18.
Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 15 липня 2014 року у справі № 21-273а14, від 03 лютого 2015 року у справі № 21-617а14, від 12 квітня 2017 року у справі № П/800/589/16.
Враховуючи в сукупності встановлені вище обставини, безпідставними є вимоги позивачів про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 2080 від 07.10.2019 року «Про затвердження Змін до деяких постанов НКРЕП», а тому відсутні підстави для їх задоволення.
Відповідно до статті 244 КАС України, під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:
1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;
2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.
Відповідно до положень ч.ч. 1 та 2 статті 72 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.
Згідно положень статті 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Відповідно до ч. 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За наслідком здійснення аналізу оскаржуваної постанови на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Керуючись статтями 2, 6, 8, 9, 77, 243 - 246, 257 - 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 , Громадської організації «Батьківська ініціатива міста Хмельницького» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 2080 від 07.10.2019 року - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку шляхом подачі апеляційної скарни протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону №2147-VІІІ до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Повний текст рішення виготовлено 11.02.2021 року
Суддя Є.В. Аблов
Позивач-1: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , НОМЕР_1 )
Позивач-2: Громадська організація «Батьківська ініціатива міста Хмельницького» (29007, м. Хмельницький, пров. Яворницького, 11, код ЄДРПОУ 40667847)
Відповідач: Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська, 19, код ЄДРПОУ 39369133)