17 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 912/738/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Уркевича В. Ю. - головуючого, Мачульського Г. М., Краснова Є. В.,
за участю секретаря судового засідання Брінцової А. М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 08.12.2020 (головуючий суддя Березкіна О. В., судді: Дармін М. О., Антонік С. Г.) і ухвалу Господарського суду Кіровоградської області від 25.09.2020 (суддя Бестаченко О. Л.) у справі
за позовом Керівника Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Департаменту соціального захисту населення Кіровоградської обласної державної адміністрації
до 1) Дочірнього підприємства «Центргаз» Відкритого акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Кіровоградгаз», 2) Олександрійського геріатричного пансіонату з спеціальним відділенням
про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 40 434, 80 грн,
за участю представників:
прокурора - Шелеста М. В.,
позивача - не з'явився,
відповідача-1 - не з'явився,
відповідача-2 - не з'явився,
Короткий зміст позовних вимог
1. Керівник Олександрійської місцевої прокуратури Кіровоградської області (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Кіровоградської області в інтересах держави в особі Департаменту соціального захисту населення Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі - Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА, позивач) з позовом до Дочірнього підприємства «Центргаз» Відкритого акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Кіровоградгаз» (далі - ДП «Центргаз», відповідач-1) та Олександрійського геріатричного пансіонату з спеціальним відділенням (далі - Олександрійський геріатричний пансіонат, відповідач-2) про визнання недійсними додаткових угод до договору від 22.01.2018 № Т6-18-0006 про постачання природного газу та стягнення 40 434,80 грн.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оспорюванні додаткові угоди суперечать пункту 2 частини четвертої статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки укладені без належного підтвердження коливання цін на ринку природного газу в період виконання умов договору, що в свою чергу призвело до надмірної сплати бюджетних коштів на загальну суму 40 434,80 грн. Вказане, за доводами прокурора, є підставою для визнання додаткових угод недійсними згідно з нормами статей 203, 207, частини першої статті 215 Цивільного кодексу України.
3. Обґрунтовуючи наявність підстав для представництва інтересів держави, прокурор посилався на те, що відповідний державний орган - Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА не здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
4. 22.01.2018 між ДП «Центргаз» (постачальник) та Олександрійським геріатричним пансіонатом (замовник) за результатами проведення відкритих торгів у порядку, передбаченому Законом України «Про публічні закупівлі», укладено договір № Т6-18-0006 постачання природного газу, предметом якого є природний газ з річним обсягом постачання 90 000 куб. м вартістю 8 979,89 грн за 1000 куб. м.
5. У подальшому між замовником та постачальником укладено 5 додаткових угод, кожна з яких збільшувала ціну за одиницю товару на 10% без зміни загальної суми, зазначеної у договорі.
6. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
7. Ухвалою Господарського суду Кіровоградської області від 25.09.2020, залишеною без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 08.12.2020, позов залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
8. Судові рішення мотивовані тим, що Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА не наділений функціями фінансового контролю згідно з вимогами Закону України «Про публічні закупівлі», а відповідні функції покладено на спеціально уповноважений орган державної влади - Державну аудиторську службу України (далі - Держаудитслужба).
9. Ураховуючи обраний прокурором склад учасників провадження, суди встановили відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді у цій справі, а тому позовну заяву прокурора вважають такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.
Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог
10. У січні 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, в якій прокурор просить скасувати постанову Центрального апеляційного господарського суду від 08.12.2020 і ухвалу Господарського суду Кіровоградської області від 25.09.2020 у справі № 912/738/20, справу направити на новий розгляд до Господарського суду Кіровоградської області.
Доводи касаційної скарги
11. Скарга мотивована неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», порушенням норм статей 53, 86, 236, 237 Господарського процесуального кодексу України.
12. Прокурор вказує, що Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА із врахуванням його повноважень та функцій є уповноваженим органом у спірних правовідносинах, а тому правомірно набув статусу позивача у цій справі.
13. Разом з тим суди попередніх інстанцій не врахували, що у спорах, які пов'язані з проведенням публічних закупівель, їх оскарженням, позивачами у справах такої категорії може бути не лише Держаудитслужба та її територіальні органи, а й інші органи, залежно від повноважень, в межах яких вони діють та характеру спірних правовідносин.
14. Прокурор зазначає, що Держаудитслужба, її територіальні органи не проводили перевірок дотримання Закону України «Про публічні закупівлі» при проведенні процедури спірної закупівлі.
15. Приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки доказам, які містяться у матеріалах справи та підтверджують правильність визначення прокурором позивача у справі, та не врахували того, що у правовідносинах, які виникли між сторонами, Держаудитслужба та її територіальні органи не могли набути статусу позивачів у справі.
16. Крім того, прокурор вказує, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норми права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18, від 19.08.2020 у справі № 923/449/18, від 21.03.2019 у справі № 912/898/18 та від 25.08.2020 у справі № 913/153/19 (щодо визначення належного позивача у спорах, які пов'язані з проведенням публічних закупівель), а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави).
17. У судовому засіданні прокурор підтримав касаційну скаргу та просив її задовольнити.
Позиція ДП «Центргаз»
18. У відзиві на касаційну скаргу ДП «Центргаз» вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій, що прокурором не доведено підстав представництва інтересів держави в особі Департаменту соцзахисту населення Кіровоградської ОДА.
19. Вказує, що функції фінансового контролю згідно з вимогами Закону «Про публічні закупівлі» покладено на уповноважений орган державної влади - Держаудитслужбу.
20. З урахуванням викладеного відповідач-1 просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
21. Також у відзиві на касаційну скаргу заявлено клопотання про розгляд справи без участі представника ДП «Центргаз».
22. Інші учасники справи правом на подання письмового відзиву на касаційну скаргу, передбаченим статтею 295 Господарського процесуального кодексу України, не скористалися, у судове засідання своїх представників не направили, хоча були повідомлені про дату, час і місце судового засідання належним чином.
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
23. Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24. Згідно з абзацом 2 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, прокурор посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», на порушення норм статей 53, 86, 236, 237 Господарського процесуального кодексу України.
26. Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу необхідно задовольнити з таких підстав.
27. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» Конституцію України доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
28. Згідно із частинами третьою, п'ятою статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
29. Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
30. Статтею 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент подання позову) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (частина друга). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1, 2 частини третьої). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци 1- 3 частини четвертої).
31. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зазначено, що питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци 1- 3 частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
32. На необхідності обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва наголосила Велика Палата Верховного Суду й у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19), зазначивши, що системне тлумачення абзацу 1 частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
33. Водночас у розумінні положень пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
34. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
35. У випадку наявності органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
36. Нездійснення захисту має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
37. Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
38. Колегія суддів суду касаційної інстанції зауважує, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідний компетентний орган, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
39. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
40. Аналогічні правові висновки викладені у пунктах 45, 47 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
41. Предметом позову у справі, судові рішення в якій переглядаються, є вимоги прокурора в особі Департаменту соцзахисту населення Кіровоградської ОДА про визнання недійсними додаткових угод до договору від 22.01.2018 № Т6-18-0006 про постачання природного газу, укладеного між Олександрійським геріатричним пансіонатом та ДП «Центргаз», які, на переконання прокурора, суперечать вимогам статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі» та укладення яких призвело до надмірної сплати бюджетних коштів, а також стягнення безпідставно сплачених коштів на користь бюджету в сумі 40 434,80 грн.
42. Прокурор, вважаючи належним суб'єктом, який неналежним чином здійснює повноваження з фінансового контролю за використанням державних коштів, які виділялись Олександрійському геріатричному пансіонату для закупівель газу, Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА, посилається на Положення про Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА, затверджене розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 06.02.2019 № 192-р (далі - Положення), яким визначено повноваження позивача, зокрема, щодо забезпечення ефективності і цільового використання відповідних бюджетних коштів, організації та забезпечення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту діяльності підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
43. Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний господарський суд, дійшов висновку, що Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА не наділений функціями фінансового контролю згідно з вимогами Закону України «Про публічні закупівлі», а відповідні функції покладено на спеціально уповноважений орган державної влади - Держаудитслужбу.
44. Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
45. При визначенні органу, в інтересах якого пред'являється позов, прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі, оскільки згідно зі статтею 53 Господарського процесуального кодексу України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурору достатньо довести, що орган, в інтересах якого заявлено позов, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах і суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи прокурора щодо наявності чи відсутності повноважень органу (-ів) влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
46. Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 19.08.2020 у справі №923/449/18.
47. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про публічні закупівлі» цей Закон застосовується до замовників, визначених пунктами 1- 3 частини першої статті 2 цього Закону, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень.
48. Як встановлено судами попередніх інстанцій, між відповідачем-1 (постачальник) та відповідачем-2 (замовник) за результатами проведення відкритих торгів у порядку, передбаченому Законом України «Про публічні закупівлі», укладено договір № Т6-18-0006 постачання природного газу, предметом якого є природний газ з річним обсягом постачання 90 000 кубічних метрів вартістю 8 979,89 грн за 1000 куб. м. У подальшому між відповідачами укладено 5 додаткових угод до договору, кожна з яких збільшувала ціну за одиницю товару на 10% без зміни загальної суми, зазначеної в договорі.
49. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об'єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.
50. Суд касаційної інстанції зазначає, що у спорах, які пов'язані з проведенням публічних закупівель, позивачами можуть бути декілька уповноважених органів, які здійснюють контроль і моніторинг у сфері публічних закупівель, залежно від повноважень, в межах яких ці органи діють, та характеру спірних правовідносин (предмета та підстав позову).
51. Так, відповідно до пункту 34 частини першої статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» (у редакції, чинній на дату звернення прокурором із цим позовом) уповноважений орган - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель.
52. Згідно із частиною четвертою статі 7 Закону України «Про публічні закупівлі» Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.
53. Статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, який згідно із статтею 2 цього Закону є одним з головних завдань органу державного фінансового контролю, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
54. Відповідно до пункту 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
55. Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), визначено, що, реалізуючи державний фінансовий контроль через здійснення моніторингу закупівель, Держаудитслужба, яка є центральними органами виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, має право звертатися до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
56. Згідно з підпунктами 3, 4, 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
57. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 43).
58. Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'явити обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
59. З урахуванням наведеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що саме Східний офіс Держаудитслужби є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель.
60. Разом з тим за змістом листа Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області від 10.01.2020 №04-11-25-17/97-2020 «Про надання інформації», адресованого керівнику Олександрійської місцевої прокуратури, Управлінням проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Олександрійського гериатричного пансіонату за період з 01.01.2016 по 30.09.2019. При цьому питання щодо дотримання вимог Закону України «Про публічні закупівлі» при здійсненні закупівлі природного газу Олександрійським гериатричним пансіонатом за результатами відкритих торгів в ході проведення ревізії не перевірялось.
61. У постанові від 21.03.2019 у справі №912/898/18 за позовом заступника прокурора Кіровоградської області в інтересах держави в особі Східного офісу Держаудитслужби та Управління освіти, молоді та спорту Олександрійської міської ради про визнання недійсними додаткових угод до договору про закупівлю, Верховний Суд дійшов висновку, що Держаудитслужба набуває статусу позивача внаслідок звернення до суду з метою усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, проте, враховуючи, що судами не встановлено, що вказаний орган, здійснюючи фінансовий контроль, виявив порушення законодавства у спірних правовідносинах, у нього не виникло право на звернення до суду із даним позовом.
62. З урахуванням викладеного, висновок судів попередніх інстанцій про те, що Східний офіс Держаудитслужби є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель у цій справі, є необґрунтованим.
63. Водночас відповідно до частин першої, другої та третьої статті 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
64. До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, зокрема, бюджету, фінансів та обліку (пункт 3 частини першої статті 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).
65. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 18 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання.
66. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі.
67. Отже, обласна державна адміністрація є суб'єктом владних повноважень, що здійснює виконавчу владу на відповідній території, до повноважень якого належить зокрема, підготовка та виконання обласного бюджету. За змістом пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» обласна державна адміністрація має право звертатися до суду за захистом порушених прав та/або охоронюваних законом інтересів.
68. Прокурор, звертаючись до суду з позовом у справі № 912/738/20, судові рішення в якій переглядаються, вважав належним суб'єктом, який неналежним чином здійснює повноваження з фінансового контролю за використанням державних коштів, які виділялись Олександрійському геріатричному пансіонату для закупівель природного газу, Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА.
69. На підтвердження своїх доводів, прокурор надав Положення, згідно з яким Департамент утворюється головою обласної державної адміністрації, підзвітний та підконтрольний Мінсоцполітики (пункти 1, 2 Положення).
70. Підпунктами 6, 35 пункту 6 Положення встановлено, що Департамент відповідно до визначених повноважень виконує такі функції: забезпечує ефективне і цільове використання відповідних бюджетних коштів, організовує та забезпечує внутрішній контроль та внутрішній аудит діяльності підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
71. Згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань засновником Олександрійського геріатричного пансіонату зі спеціальним відділенням є Кіровоградська обласна державна адміністрація.
72. У постанові від 25.08.2020 у справі №913/153/19 Верховний Суд виклав висновок про те, що для встановлення належного позивача у даній справі судам необхідно було встановити джерело фінансування за спірними договорами та хто є розпорядником бюджетних коштів щодо фінансування таких договорів.
73. Відповідно до листа Олександрійського управління Державної казначейської служби України Кіровоградської області від 10.01.2020 №02-33/0644 «Щодо надання інформації» на запит керівника Олександрійської місцевої прокуратури, Олександрійський гериатричний пансіонат є розпорядником бюджетних коштів 3 рівня, підпорядковується Департаменту соціального захисту населення Кіровоградської обласної державної адміністрації та повністю утримується за рахунок коштів обласного бюджету (т. 1, а. с. 88).
74. З урахуванням наведеного висновок судів попередніх інстанцій про те, що Департамент соцзахисту населення Кіровоградської ОДА не може бути позивачем у цій справі, є необґрунтованим.
75. З огляду на вищезазначене доводи касаційної скарги є обґрунтованими, а висновок судів попередніх інстанцій про залишення позовної заяви прокурора без розгляду зроблений з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
76. Згідно із пунктом 2 частини першої статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
77. Відповідно до частини шостої статті 310 Господарського процесуального кодексу України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
78. Зважаючи на викладене, касаційна скарга прокурора підлягає частковому задоволенню, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Щодо судових витрат
79. З огляду на висновок щодо суті касаційної скарги судові витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами вирішення спору.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 316, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 08.12.2020 і ухвалу Господарського суду Кіровоградської області від 25.09.2020 скасувати, справу № 912/738/20 направити для продовження розгляду до Господарського суду Кіровоградської області.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Ю. Уркевич
Судді: Г. М. Мачульський
Є. В. Краснов