про відмову у відкритті провадження у справі
10 лютого 2021 року
м. Київ
справа №9901/25/21
провадження №П/9901/25/21
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Єзерова А.А.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та скасування рішення,
08.02.2021 до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Верховної Ради України, в якій позивач просить:
- визнати протиправною бездіяльність Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань захисту прав інвесторів, яка полягає у неповідомленні ОСОБА_1 про дату, час та місце засідання Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань захисту прав інвесторів, які відбулися 05.08.2020 та 17.09.2020 про розгляд скарги ТОВ ПІІ «Еконія»;
- визнати протиправним та скасувати рішення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань захисту прав інвесторів від 17.09.2020 № 5 за результатами розгляду звернення ТОВ ПІІ «Еконія» щодо протиправних дій та тиску з боку силових структур.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі за цим позовом, Верховний Суд бере до уваги таке.
Відповідно до частини першої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують адміністративні справи як суди першої інстанції, крім випадків, визначених частинами другою-четвертою цієї статті.
Частиною четвертою статті 22 КАС України передбачено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Отже, законом встановлено вичерпний перелік суб'єктів владних повноважень, які можуть бути відповідачами у справах, що підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, а саме: Центральна виборча комісія, Верховна Рада України, Президент України, Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія суддів України.
Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 КАС України.
За змістом пунктів 1, 2 частини першої статті 266 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності постанов, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
У поданій позовній заяві ОСОБА_1 оскаржує рішення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань захисту прав інвесторів від 17.09.2020 № 5 за результатами розгляду звернення ТОВ ПІІ «Еконія» щодо протиправних дій та тиску з боку силових структур, прийняте у формі обов'язкових до розгляду рекомендацій.
Верховний Суд вважає, що рішення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України з питань захисту прав інвесторів від 17.09.2020 № 5 не є актом парламенту, який відповідно до статті 266 КАС України може бути перевірений адміністративним судом на предмет його законності.
Окрім цього, вирішуючи питання щодо наявності адміністративного спору та віднесення цієї справи до справ, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, а також питання щодо її предметної юрисдикції, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За приписами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України, суб'єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
За положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» (Заяви №17160/06 та № 35548/06), пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року в справі «Меньшакова проти України» Заява № 377/02).
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 лютого 2018 року у справі № П/800/526/17, від 22 березня 2018 року у справі №П/9901/135/18, від 20 березня 2019 року у справі № 808/3230/17.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України, право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.
Таким чином, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Водночас лише участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту, юридичної природи обставин у справі та реалізації суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах владних управлінських функцій.
Визначальним для розуміння спору як адміністративно-правового є не тільки участь суб'єкта владних повноважень, але й характер відповідного спору та його наслідки для суб'єкта спірних правовідносин. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та /або їх посадовими особами у цих відносинах владних управлінських функцій.
Частиною 2 статті 89 Конституції України встановлено, що Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань. Частиною 5 цієї ж статті визначено, що організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом.
Частиною 2 статті 1 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» передбачено, що тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України - колегіальний тимчасовий орган Верховної Ради України, що створюється з числа народних депутатів України для підготовки і попереднього розгляду питань, а також для підготовки і доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради України на правах головного комітету, якщо предмет правового регулювання таких проектів не належить до предметів відання комітетів, утворених Верховною Радою України, крім випадку прийняття Верховною Радою України рішення про створення спеціальної комісії з правами головного комітету для продовження роботи над законопроектом про внесення змін до Конституції України.
Аналогічне визначення міститься і в Положенні про Тимчасову спеціальну комісію при Верховній Раді України з питань захисту прав інвесторів від 30.06.2020.
Підсумовуючи вищенаведене, можна зробити висновок про те, що тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України не є суб'єктом здійснення публічно-владних управлінських функцій, а є лише колегіальним органом при суб'єкті владних повноважень, уповноваженим для підготовки і попереднього розгляду питань. Рішення, дії чи бездіяльність такого органу не породжують жодних юридичних прав та обов'язків, а тому в позивача не може виникнути права на звернення до суду з позовом.
Зі змісту оскаржуваного рішення вбачається, що його зміст не створює жодних негативних наслідків для позивача, це рішення містить рекомендаційний характер.
З урахуванням нормативного регулювання та матеріалів справи вбачається, що позивач оскаржує дії та бездіяльність Верховної Ради України, які за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для нього будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть свідчити про існування публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Аналіз зазначених вище законодавчих положень та правозастосовних актів дає підстави для висновку, що в порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, в яких Верховна Рада України реалізовує свої владні повноваження.
З огляду на це доводи позивача, наведені в позовній заяві, є необґрунтованими.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З огляду на зазначене у відкритті провадження в справі за позовом ОСОБА_1 слід відмовити.
Своєю чергою у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.12.2019 у справі №9901/495/19 зауважується, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Беручи до уваги те, що спір, щодо розв'язання якого звернувся позивач, не може розглядатися судами, Верховний Суд не роз'яснює, до юрисдикції якого суду належить його розв'язання.
Керуючись положеннями статей 22, 170, 266 КАС України, Верховний Суд
1. Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та скасування рішення.
2. Надіслати позивачеві копію ухвали про відмову у відкритті провадження у справі разом з позовною заявою та доданими до неї матеріалами.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її постановлення.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за результатами апеляційного перегляду.
Суддя А.А. Єзеров