Іменем України
09 лютого 2021 року
Київ
справа №826/10404/16
адміністративне провадження №К/9901/12111/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
секретар - Мовчан А.В.,
за участю
представника позивача - Лещенка О.В.,
представника відповідача-1 - Грінцова М.М.,
представника відповідача-2 - Довбенко М.П.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України, Головного управління Національної поліції України в Вінницькій області про поновлення на роботі на посаді начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, визнання протиправним та скасування наказу та стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 жовтня 2018 року (головуючий суддя - Каракашьян С.А., судді - Григорович П.О., Смолій І.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року (головуючий суддя - Ісаєнко Ю.А., судді - Мельничук В.П., Земляна Г.В.) у справі №826/10404/16, -
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національної поліції України (далі - відповідач-1), Головного управління Національної поліції України в Вінницькій області (далі - відповідач-2) про:
- визнання протиправним та скасування наказу №158 о/с Національної поліції України від 14.03.2016 про звільнення підполковника поліції ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області;
- поновлення ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , підполковника, на посаді начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області;
- стягнення з Національної поліції України середнього заробітку у розмірі 61923,80грн. за час вимушеного прогулу на користь ОСОБА_1 .
На обґрунтування позовних вимог зазначив, що він не вказував у рапорті на звільнення поважних причин, які б перешкоджали виконанню службових обов'язків. Вважає, що його звільнили в день подання рапорту, без дотримання умов щодо строку звільнення після подання рапорту, встановлених чинним законодавством. Вказує, що написання рапорту позивачем відбулося під тиском та за умови призначення відносно позивача службового розслідування.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року, в задоволені позову відмовлено.
Ухвалюючи судові рішення у справі, суди виходили з того, що матеріали справи не містять жодних доказів, а позивачем та його представником не наведено жодних посилань на те, що позивач повідомляв відповідача про відкликання заяви про звільнення протягом двох тижнів, передбачених Кодексом законів про працю, або протягом трьох місяців, передбачених вищезазначеним Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР, затвердженого постановою КМУ від 29 липня 1991 року №114. Також суди вказали, що не містять матеріали справи і будь - яких доказів чи посилань на їх існування, щодо тиску на позивача з боку посадових осіб Національної поліції України чи Міністерства внутрішніх справ України.
Оскільки звільнення позивача відбувалось саме з підстави, визначеної п. 7 ч. 1 ст. 77 Закону, за власним бажанням, як зазначено у оскаржуваному наказі про звільнення, а не на підставі, підпункту «ж» п. 64 Положення №114, тому відсутні підстави для застосування тримісячного строку від дня попередження про своє бажання звільнитися, а в даному випадку застосовуються загальні правила, встановлені ст. 38 КЗпП.
Зважаючи на те, що проходження служби поліцейськими регулюється саме Законом України «Про Національну поліцію», яким у тому числі визначено підстави звільнення поліцейських зі служби та порядок припинення служби в поліції, суди визнали такою, що не підлягає застосуванню до спірних правовідносин практику Верховного Суду України, що містить висновки про застосування Положення №114.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
02 травня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року, в якій позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує, що ним 14.03.2016 було подано рапорт про звільнення зі служби, при цьому про наявність поважних причин, які перешкоджають проходженню служби, та про бажану дату звільнення позивачем не зазначалось. Скаржник вважає, що звільнення зі служби в день подання рапорту за відсутності домовленостей між роботодавцем та працівником про звільнення у день подання рапорту та за відсутності поважних причин, які перешкоджають подальшому проходженню служби, порушує право позивача на відкликання такого рапорту. Вказує, що за відсутності поважних причин, які перешкоджають подальшому проходженню служби, сам по собі факт невідкликання рапорту чи заяви про звільнення немає значення. Вважає, що вказані аргументи залишені судами попередніх інстанцій поза увагою. Зауважує, що внесення відповідачем змін до наказу про його звільнення після спливу 8 місяців з моменту винесення оспорюваного рішення непрямо свідчить про визнання відповідачем протиправності прийнятого рішення. Зазначає, що застосування загальних (КЗпП України), а не спеціальних (Положення №114) норм права у спірних правовідносинах є неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм матеріального права та є обов'язковою підставою для скасування ухвалених ними рішень. Також скаржник посилається на наявність судової практики Верховного Суду у подібних правовідносинах. Також позивач посилається на допущення відповідачем бездіяльності щодо не ознайомлення його з оскаржуваним наказом. Зазначає про порушення процедури прийняття спірного у справі наказу його звільнення в частині належного оформлення відповідного погодження. Також, на думку скаржника, в ухваленні рішення у суді першої інстанції брала участь колегія суддів, якою порушено порядок розгляду заяви про відвід, у зв'язку з чим вважає зазначену колегію такою, що упереджено до нього ставиться.
Відповідачем-1 до Суду надано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Відповідач-1 зазначає, що судом апеляційної інстанції правомірно не застосовано до спірних правовідносин приписи Положення №114. Посилається на те, що наведене позивачем у касаційній скарзі практика Верховного Суду стосується інших, відмінних від тих, що є предметом розгляду цієї адміністративної справи, правовідносин. Просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Відповідачем-2 до Суду надано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Відповідач-2 зазначає, що судом апеляційної інстанції правомірно не застосовано до спірних правовідносин приписи Положення №114, оскільки вказане Положення не є спеціальним нормативно-правовим актом, що регулює порядок проходження служби в поліції. Вказує на невірне визначення позивачем суми середньоденного грошового забезпечення для розрахунку суми грошового забезпечення за період вимушеного прогулу. Просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2021 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 розпочав публічну службу в органах внутрішніх справ на посаді оперуповноваженого по боротьбі з легалізацією доходів організованих злочинних угруповань управління по боротьбі з організованою злочинністю Управління МВС України в м. Севастополі в 1998 році.
З 28.01.2016 року по березень 2016 року позивач обіймав посаду начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області.
Позивач в позовній заяві стверджує, що 14 березня 2016 року, перебуваючи на особистому прийомі керівника Національної поліції України X. Деканоідзе, приблизно о 20 годині, подав рапорт на звільнення за власним бажанням, при цьому, про наявність поважних причин, які перешкоджають проходженню публічної служби не вказував, про бажану дату звільнення в рапорті не зазначав.
Відповідачами не заперечується жодне з вищезазначених тверджень позивача, у зв'язку з чим судом не досліджуються в якості доказів рапорт позивача та копія його послужного списку, та не розглядається клопотання позивача про визнання доказів недопустимими.
При цьому суд враховує, що про наявність рапорту та обставину його подання позивачем прямо зазначено в тексті позовної заяви (а.с. 5, т.1).
Проте, витребувані судом, з метою дотримання принципу з'ясування всіх обставин справи, на виконання приписів частини 4 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, копії документів, до матеріалів справи залучено.
Як вбачається з доданих до позовної заяви позивачем копій наказу №158 о/с від 14.03.2016р., (а.с. 19, т.1), аркушу погодження від 14.03.2016р. (а.с. 26, т.1), клопотання про погодження (а.с.27, т.1), після отримання рапорту керівник Національної поліції України звернувся з клопотання про погодження звільнення позивача, отримав погодження від Міністра внутрішніх справи України та видав наказ про звільнення позивача зі служби в поліції на підставі пункту 7 (за власним бажанням) частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» від 14.03.2016р.
Вищезазначений наказ не містить жодного визначення дати звільнення позивача.
Як вбачається з наданої відповідачем копії витягу з наказу від 23 листопада 2016 року, №883 о/с «По особовому складу», даним наказом було внесено зміни до наказу Національної поліції України від 14.03.2016р. №158 о/с, позивача було визначено уважати звільненим зі служби в поліції з 28 березня 2016 року.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про Національну поліцію», завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
Відповідно до ч.1 ст. 59 Закону України «Про Національну поліцію», служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію», поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється, зокрема, за власним бажанням.
Відповідно до п.4 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 року № 580-VIII, до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону. Приписами Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.07.1991 року №114 (далі - Положення № 114), передбачено, що це Положення визначає порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов'язки.
Відповідно до п.10 Положення №114, особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ користуються всіма соціально-економічними, політичними та особистими правами і свободами, виконують усі обов'язки громадян, передбачені Конституцією та іншими законодавчими актами, а їх права, обов'язки і відповідальність, що випливають з умов служби, визначаються законодавством, Присягою, статутами органів внутрішніх справ і цим Положенням.
Згідно з пп. "ж" п. 63 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ особи рядового і молодшого начальницького складу, звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) за власним бажанням - при наявності поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов'язків.
Згідно п.п. «ж» п.64 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ особи середнього, старшого і вищого начальницького складу, звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) за власним бажанням - при наявності поважних причин, що перешкоджають виконанню службових обов'язків.
Особи рядового і начальницького складу, які виявили бажання звільнитися зі служби за особистим проханням, попереджають прямого начальника органу внутрішніх справ про прийняте ними рішення не пізніш як за три місяці до дня звільнення, про що подають рапорт за командою (п. 68 Положення №114).
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі -КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).
Суд зазначає, що нормативно-правові акти, які були прийняті до утворення поліції і не суперечать законодавству про останню, мають застосовуватися, як спеціальні норми права, до правовідносин, що виникають з приводу проходження служби поліцейськими до прийняття відповідних нормативно-правових актів.
Таким чином, оскільки Національна поліція входить до структури Міністерства внутрішніх справ, то в питаннях своєї діяльності та проходження служби працівники поліції, керуються в тому числі і нормативно-правовими актами Міністерства внутрішніх справ.
Суд зазначає, що вищезазначене виключає можливість застосування до спірних правовідносин приписів Кодексу законів про працю України з підстав поширення дій останнього лише за умови неврегульованості вказаних питань нормами спеціального законодавства.
Спеціальним актом законодавства, нормами якого врегульовані спірні правовідносини та чинним на час їх виникнення є Положення №114.
Крім того, Суд звертає увагу на те, що пунктом 4 розділу XI Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII передбачено можливість застосування норм Положення №114 при вирішенні питання щодо дотримання відповідачем процедури звільнення позивача зі служби в поліції.
Верховний Суд України в постанові від 24 червні 2014 року №21-241а14 зазначив, що згідно з пунктом 68 Положення №114 особи рядового і начальницького складу, які виявили бажання звільнитися зі служби за особистим проханням, попереджають прямого начальника органу внутрішніх справ про прийняте ними рішення не пізніш як за три місяці до дня звільнення, про що подають рапорт за командою.
Така позиція законодавця, на відміну від загального правила про обов'язок попередити власника чи уповноважений ним орган про звільнення за власним бажанням за два тижні, обумовлена особливим правовим положенням працівника органу внутрішніх справ, що стосується, наприклад, виконання ним обов'язків по забезпеченню безпеки громадян та громадського порядку, здійснення оперативно-розшукових заходів тощо.
Отже, видача уповноваженим органом наказу про звільнення працівника поліції зі служби до закінчення передбаченого пунктом 68 Положення №114 строку, якщо таке прохання не міститься у рапорті про звільнення, є протиправним. Проте у межах передбаченого пунктом 68 Положення строку з дня подання рапорту про звільнення сторони трудового договору вправі домовитися про звільнення у більш короткий строк. Такою домовленістю між сторонами (проханням), зокрема, слід вважати зазначення у рапорті конкретної дати, з якої (до настання якої) працівник поліції має бажання звільнитися зі служби до закінчення передбаченого пунктом 68 Положення строку та згоду уповноваженого органу звільнити цього працівника у визначений ним термін.
Аналогічна правова позиція наведена у постановах Верховного Суду від 12.08.2019 у справі №810/3376/16, від 20 грудня 2019 року у справі №826/375/17.
Як встановили суди попередніх інстанцій, позивач 14 березня 2016 року, перебуваючи на особистому прийомі керівника Національної поліції України X. Деканоідзе, приблизно 20 години, подав рапорт на звільнення за власним бажанням. При цьому про наявність поважних причин, які перешкоджають проходженню публічної служби не вказував, про бажану дату звільнення в рапорті не зазначав. Вказані обставини відповідачами жодним чином не заперечувались.
Таким чином, оскільки в поданому позивачем 14.03.2016 рапорті про звільнення не міститься інформації щодо дати звільнення, домовленості між сторонами щодо звільнення у більш короткий строк досягнута не була.
Отже, у відповідача-1 були відсутні підстави для звільнення позивача зі служби до спливу тримісячного строку від дня попередження позивачем про своє бажання звільнитися.
За таких підстав, внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, а саме приписів Положення №114, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо правомірності звільнення позивача зі служби.
Згідно з ч.ч. 1, 2 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Таким чином, наказ про звільнення позивача є протиправним та підлягає скасуванню, а позивач - поновленню на посаді з виплатою грошового забезпечення за час вимушеного прогулу.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом від 23 листопада 2016 року №883о/с «По особовому складу» внесено зміни до наказу Національної поліції України від 14.03.2016 №158о/с та вирішено вважати позивача звільненим зі служби в поліції з 28 березня 2016 року.
Таким чином, позивач підлягає поновленню на попередній посаді з 29 березня 2016 року.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду України, висловленої у постанові від 14.01.2014 по справі № 21-395а13, суд, ухвалюючи рішення про поновлення на роботі, має вирішити питання про виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визначивши при цьому розмір такого заробітку.
Враховуючи те, що судами попередніх інстанцій не було встановлено обставин щодо отриманих позивачем доходів до часу його звільнення, необхідних для розрахунку суми середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, а суд касаційної інстанції позбавлений можливості встановлювати обставини у справі, колегія суддів вважає, що справа в цій частині підлягає направленню до суду першої інстанції на новий розгляд.
Відповідно до п.1 ч.2 ст.353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази.
Беручи до уваги те, що Суд в силу положень статті 341 КАС України позбавлений можливості встановлювати обставини у справі, а також додатково перевіряти докази, враховуючи порушення судами попередніх інстанцій принципу офіційного з'ясування обставин справи в частині позовних вимог про стягнення на користь позивача суми середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, судові рішення судів попередніх інстанцій в цій частині підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід вжити визначені законом заходи, необхідні для встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку всім аргументам учасників справи та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу №158 о/с Національної поліції України від 14.03.2016 та поновлення на посаді - скасувати та ухвалити в цій частині позовних вимог нове рішення про задоволення позову.
Визнати протиправним та скасувати наказ Національної поліції України №158о/с від 14.03.2016 про звільнення підполковника поліції ОСОБА_1 з посади начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області.
Поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Головного управління Національної поліції у Вінницькій області з 29 березня 2016 року.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року в частині позовних вимог про стягнення середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу скасувати та направити справу в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Повний текст постанови складено 10.02.2021.
Суддя-доповідач Н.А. Данилевич
Судді В.Е. Мацедонська
Н.В. Шевцова