Іменем України
09 лютого 2021 року
Київ
справа №823/1853/16
адміністративне провадження №К/9901/43549/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Мороз Л.Л.
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року (колегія суддів: Лічевецький І.О., Мельничук В.П., Мацедонська В.Е.,) у справі за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування пунктів висновку державної експертизи землевпорядної документації,
ОСОБА_1 (далі-позивач) звернувся до суду з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі-відповідач) про визнання протиправними та скасування зауважень, викладених у пунктах 10.1., 10.2., 10.3. висновку державної експертизи землевпорядної документації від 01.06.2016 №412-16.
Позов мотивовано тим, що оскаржувані зауваження не відповідають вимогами законодавства, встановлених стандартів, норм і правил, оскільки не містять конкретних вимог щодо усунення порушень та не є об'єктивними.
Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 21.03.2017 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2017 постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 21.03.2017 скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення позову.
Не погодившись з указаним судовим рішенням, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказав, що позивачем порушена процедура оскарження акту центрального органу виконавчої влади, однак судом апеляційної інстанції указаний факт враховано не було.
У запереченні на касаційну скаргу позивач просив відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити судове рішення без змін.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Справу передано до Верховного Суду.
Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.
Як убачається з матеріалів справи та установлено судами попередніх інстанцій, наказом Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області № 23-6310/14-15 СГ від 10.12.2015 ОСОБА_1 надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення в оренду для ведення городництва земельної ділянки із земель державної власності площею 8,0 га, розташованої за межами населеного пункту в адміністративних межах Білозірської сільської ради, Черкаського району, Черкаської області.
Проект землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки розроблено державним підприємством «Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» на підставі договору на виконання землевпорядних (землеоціночних) робіт № 766 від 24.12.2015.
26 лютого 2016 року Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області звернулось до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру із листом № 21-23-0.53-3921/2-16 у якому просило провести державну експертизу проекту землеустрою щодо відведення позивачеві земельної ділянки для городництва із земель державної власності.
Висновок державної експертизи землевпорядної документації № 412-16 складено 01 червня 2016 року (надалі за текстом - «Висновок»).
За змістом підпункту 1 пункту 10 названого Висновку за результатами експертизи запропоновано доопрацювати проект землеустрою шляхом приведення кадастрового плану у відповідність до ст. 34 Закону України «Про Державний земельний кадастр», уточнивши межі суміжних землевласників (землекористувачів) та погодивши з ними межі відповідно до вимог ст. 198 Земельного кодексу України.
Підпунктом 2 пункту 10 Висновку запропоновано обґрунтувати можливість використання запроектованої до відведення земельної ділянки для цілей зазначених проектом землеустрою та надати відомості щодо забезпечення земельними ділянками для зазначених потреб (городництва) працівників соціальної сфери, що проживають у сільській місцевості, а також громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та евакуйовані із зони відчуження, переселені із зони безумовного (обов'язкового) або зони гарантованого добровільного відселення, відповідно до пункту 4 Розділу ІХ Прикінцеві положення Земельного кодексу України.
Згідно підпункту 3 пункту 10 Висновку матеріали проекту необхідно привести у відповідність до постанови Кабінету Міністрів України № 1051 від 17.10.2012.
Вважаючи протиправним указаний висновок, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані дії відповідача вчинені на підставі, у межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Колегія суддів апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходила з того, що відповідачем, при винесення оскаржуваного висновку було невірно надано оцінку документам, які були об'єктом дослідження.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначає Закон України «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17 червня 2004 року №1808-IV (далі - Закон № 1808-IV).
Згідно зі статтею 1 Закону № 1808-IV Державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.
Об'єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (стаття 6 Закону № 1808-IV).
Статтею 32 Закону №1808-IV встановлено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості). При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються: питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень; відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства; еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
Відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону (далі - експерти державної експертизи).
Підпунктом 49 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та підпунктом 28 пункту 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.
Із системного аналізу наведених правових норм слідує, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась у постановах Верховного Суду від 17.06.2020 у справі №808/1508/16 та від 14.04.2020 у справі №806/2643/16.
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 35 Закону №1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
Організаційні засади і вимоги щодо проведення державної експертизи землевпорядної документації, ведення звітності у цій сфері визначає Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації, затверджена наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03 грудня 2004 року № 391 (далі - Методика № 391).
Згідно з положеннями пункту 3.5 Методики № 391 на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації.
Висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 18 Закону № 1808-IV.
Так, підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:
- землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);
- землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;
- землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов'язковою (п.п. 3.5.3-3.5.4 Методики № 391).
Таким чином, підсумки державної експертизи відображаються у висновку, в якому експерт вказує на виявлені недоліки (якщо такі мали місце), необхідність доопрацювання проекту землевпорядної документації (у разі наявності недоліків).
Із системного аналізу наведених правових норм слідує, що проведення експертизи проекту землевпорядної документації та формулювання за її наслідками висновку, в тому числі про доопрацювання проекту відповідної документації, є виключною компетенцією органів Держгеокадастру.
Стосовно процедури оскарження висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне.
Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об'єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об'єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об'єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
Системний аналіз наведених правових норма дає підстави колегії суддів дійти висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання.
Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи може бути реалізоване лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
Аналогічна позиція сформована Верховним Судом у постановах від 17.06.2020 за №808/1508/16, від 14.04.2020 у справі № 806/2643/16 та від 23.04.2020 у справі №814/3555/14.
Однак, доказів того, що позивач звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр), з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, як це прямо передбачено Законом України «Про державну експертизу землевпорядної документації» матеріали справи не містять.
Враховуючи наведене, касаційний суд приходить до висновку про те, що позивач не в повній мірі реалізував право на оскарження Висновку №168 в порядку, встановленому статтею 37 Закону № 1808-IV, а тому надання оцінки судами зауваженням, викладеним у висновку державної експертизи у судовому порядку є передчасним.
Таким чином колегія суддів приходить до висновку про те, що позивачем не було дотримано порядку оскарження висновку, встановленого статтею 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», а тому позовна вимога не може бути задоволена.
За правилами пункту 3 частини першої статті 349, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року слід скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статтями 341, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Касаційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру - задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2017 року скасувати.
Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А. Ю. Бучик
Судді Л. Л. Мороз
А. І. Рибачук