28 січня 2021 рокуЛьвівСправа № 260/1929/20 пров. № А/857/15527/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
судді-доповідача Шинкар Т.І.,
суддів Кухтея Р.В.,
Шевчук С.М.,
секретаря судового засідання Лутчин А.М.,
розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Скраль Т.В.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Ужгороді о 15 год. 52 хв. 03 листопада 2020 року, повне судове рішення складено 09 листопада 2020 року, у справі №260/1929/20 за позовом ОСОБА_1 до начальника Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області Пентек А.Ю., Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
28.05.2020 ОСОБА_1 звернулась в суд з позовом до начальника Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області Пентек А.Ю., Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області, просила визнати протиправною бездіяльність начальника Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області Пентек А.Ю. щодо ненадання повної, достовірної та об'єктивної інформації на письмовий запит від 05.03.2020, зобов'язати Головне управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області повторно розглянути та надати повну, достовірну та об'єктивну інформацію як відповідь на письмовий запит від 05.03.2020 протягом п'яти робочих днів з дня набрання чинності рішенням суду: а саме видати рішення відповідно до якого змінився (перерахований) розмір пенсії позивача, розмір щомісячного заробітку з якого обчислено 60% пенсії в тому числі арифметичний його розрахунок, якої форми необхідно надати довідки для проведення перерахунку у встановленому законом порядку для законного виконання рішення суду.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року позов задоволено частково: визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Закарпатській області щодо ненадання ОСОБА_1 публічної інформації на письмовий запит від 05 березня 2020 року; зобов'язано Головне управління Пенсійного фонду України у Закарпатській області повторно розглянути та надати ОСОБА_1 публічну інформацію, як відповідь на письмовий запит від 05 березня 2020 року в строк, встановлений Законом України «Про доступ до публічної інформації» із врахуванням висновків суду. В решті позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» регламентує чітку послідовність дій розпорядника інформації у разі одержання запиту, який не відповідає вимогам закону. Суд першої інстанції вказав, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що це заздалегідь готовий, зафіксований на певному матеріальному носієві продукт, отриманий або створений суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків. Суд першої інстанції зазначив, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» не регулює відносин зі створення публічної інформації; предметом його регулювання є діяльність з приводу інформації, яка вже існує (створена, отримана, знаходиться у володінні) на момент виникнення конкретних інформаційних відносин з приводу неї. Суд першої інстанції дійшов висновок, що відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини. Суд першої інстанції вказав, що запитувана позивачем інформація має притаманні публічній інформації ознаки та дійшов висновку, що саме діями відповідача, а не бездіяльністю порушуються права позивача, а тому вважав за необхідне вийти за межі позовних вимог та визнати протиправними дії саме Головного управління Пенсійного фонду України у Закарпатській області щодо ненадання ОСОБА_1 публічної інформації на письмовий запит від 05 березня 2020 року. Водночас, суд першої інстанції звернув увагу, що запитування інформація у запиті від 05 березня 2020 року відрізняється від тієї, яку позивач у позовній заяві просить зобов'язати надати відповідача.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Головне управління Пенсійного фонду України у Закарпатській області подало апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що суд першої інстанції дійшов хибного висновку про наявність у запитуваних позивачем даних ознак публічності, не взявши, при цьому, до уваги доводи представника відповідача озвучені під час розгляду справи. Скаржник вказує, що запитувана позивачем інформація не має ознак, притаманних публічній, оскільки відомості, за якими особа може бути конкретно ідентифікована, вважаються конфіденційними. Скаржник зазначає, що конкретні суми заробітку, які були взяті до уваги при здійсненні перерахунку, містяться в перелічених у рішенні Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.12.2019 у справі №260/1360/19 довідках і фактично відображають відомості про матеріальний стан ОСОБА_1 . Скаржник вважає, що спірні правовідносини регулюються нормами Закону України «Про звернення громадян», оскільки запитувана позивачем інформація містить конфіденційні дані та, відповідно, не належить до публічної. Скаржник вказує, що суд першої інстанції, зобов'язуючи пенсійний орган повторно розглянути та надати позивачу публічну інформацію (яка за своєю суттю такою не є) в строк, встановлений Законом України «Про доступ до публічної інформації», фактично переслідує мету дискримінувати орган Пенсійного фонду України.
В судовому засіданні представник скаржника апеляційну скаргу підтримав. Позивач явку повноважного представника в судове засідання не забезпечила, повідомлена належним чином про розгляд справи.
Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині вимогам статті 242 КАС України відповідає.
З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що 06.02.2020 ОСОБА_1 отримала відповідь з Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області за №0700-0326-8/3108 від 05.02.2020 про перерахунок пенсії на підставі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.12.2019 у справі № 260/1360/19.
Вказаним судовим рішенням задоволено позов ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області: визнано протиправним та скасовано рішення викладене у формі листа Хустського об'єднання управління пенсійного фонду України Закарпатської області від 26.03.2018 за № 1993/21-06-01; зобов'язано Головне управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області здійснити перерахунок раніше призначеної пенсії за вислугою років ОСОБА_1 відповідно до ст.86 Закону України Про прокуратуру, виходячи із заробітку, зазначеного у довідках прокуратури Закарпатської області про заробітну плату та її окремі складові прокурора Іршавського відділу Хустської місцевої прокуратури за №18-21вих.-19 від 06.03.2019, за №18-22 вих.-19 від 06.03.2019 та за №18-26вих.-19 від 14.03.2019 про отриману заробітну плату з 1 січня 2017 року по 31 січня 2019 року у розмірі 60% від суми заробітку.
05.03.2020 ОСОБА_1 звернулася до начальника Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області Пентек А.Ю. із запитом на отримання інформації відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», просила: надати розрахунок всіх сум, які враховувалися при проведенні перерахунку пенсії ОСОБА_1 , відповідно до рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року, в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою статті 86 Закону України «Про прокуратуру» (із змінами внесеними рішенням Конституційного Суду України від 13.19.2019 року), зазначивши розмір складових її заробітної плати за останньою займаною посадою на момент виникнення права на перерахунок пенсії за вислугу років, а саме звернення до Хустського об'єднаного управління ПФУ в Закарпатській області та інші виплати за два відпрацьовані роки визначені у рішенні суду з яких проводився перерахунок призначеної пенсії; повідомити про результати проведеної зустрічної перевірки довідок про заробітну плату за 2017-2018 роки, в тому числі і про рішення прийняті за результатами проведення такої, як зазначено в листі ГУПВУ в Закарпатській області без № і дати; повідомити про необхідність надання документів для виконання вищезазначеного рішення Закарпатського окружного адміністративного суду.
Листом від 16 березня 2020 року Головне управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області повідомило ОСОБА_1 , що на запит від 05 березня 2020 року, який надійшов до Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області 10 березня 2020 року (вхідний номер №8/11), буде надано відповідь у строки встановлені частиною 1 статті 20 Закону України «Про звернення громадян», оскільки інформація, яку вона бажає отримати, містить конфіденційні дані та не належить до публічної інформації.
06 квітня 2020 року Головне управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області на запит ОСОБА_1 від 05 березня 2020 року, який надійшов до Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області 10 березня 2020 року (вхідний номер №8/11), надало відповідь №0700-0216-8/11537, в якій зазначено, що на виконання рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.12.2019 №260/1360/19, Головним управлінням Пенсійного фонду України в Закарпатській області з 01 березня 2019 року було проведене перерахунок пенсії виходячи із заробітку, зазначеного у довідках №18 21-вих.19 від 06.06.2019, №18 22-вих.19 від 06.03.2019 та №18 26-вих.19 від 14.03.2019, виданих прокуратурою Закарпатської області, у розмірі 60% від суми заробітку. Після проведеного перерахунку розмір пенсії відповідно до ст.86 Закону України «Про прокуратуру» становить 6 433,40 грн. Оскільки, в рішенні Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.12.2019 №260/1360/19 не обумовлено здійснення перерахунку пенсії, обчисленої на умовах Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», то розмір отримуваної до виплати пенсії не змінився та становить 2 510,16 грн. Що стосується результатів проведеної зустрічної перевірки довідок про заробітну плату №18 21-вих.19 від 06.03.2019, №18 22-вих.19 від 06.03.2019 та №18 26-вих.19 від 14.03.2019, повідомлено, що перевіркою встановлено, що зазначені довідки не відповідають встановленій формі довідок для перерахунку пенсій, оскільки в них не обумовлено всі складові заробітної плати. Перевіркою індивідуальних відомостей з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов'язкового державного соціального страхування відхилень по заробітній платі не встановлено (Акт №324 від 11.03.2020 р.). Стосовно пункту 3 запиту зазначено, що рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.12.2019 №260/1360/19 виконано та необхідності в поданні додаткових документів для його виконання немає. Також повідомлено, що листом Пенсійного фонду України від 24.03.2020 підтверджено правильність виконання рішення суду та проведеного перерахунку.
Вважаючи, що Головне управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області допустило бездіяльність щодо розгляду запиту від 05.03.2020, ОСОБА_1 звернулась із позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до частин 1, 2 статті 7 Закону України «Про інформацію» від 02 жовтня 1992 року № 2657-XII право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
Статтею 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 №2939-VI, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон №2939-VI) встановлено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Згідно з статтею 3 Закону №2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема: обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
Доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини 1 статті 5 Закону №2939-VI).
Відповідно до статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Письмовий запит подається в довільній формі.
Запит на інформацію має містити: 1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
Частинами 1 та 4 статті 20 Закону №2939-VI встановлено, що розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Разом з тим право на доступ до публічної інформації тісно пов'язано з право на звернення, питання практичної реалізації якого регулює Закон України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР (далі - Закон №393/96-ВР) та положення якого деталізують закріплене статтею 40 Конституції України право особи на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Відносини з розгляду звернень громадян є основним і єдиним предметом регулювання Закону №393/96-ВР.
Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (стаття 3 Закону № 393/96-ВР).
Статтею 1 Закону №393/96-ВР встановлено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Відповідно до статті 5 Закону №393/96-ВР звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.
Отже, звернення стосується відстоювання прав і законних інтересів громадянина та пропозицій до діяльності суб'єктів владних повноважень, викриття їх недоліків (зауваження) в роботі, тоді як в запитах на інформацію мова йде про надання публічної інформації, якою володіє або повинен володіти її розпорядник. Запит - прохання надати інформацію, звернення - прохання вчинити певні дії, викладені у пропозиціях, заявах чи скаргах. Запит на інформацію подається з метою реалізувати конституційне право на отримання інформації, передбачене статтею 34 Конституції України, і детально врегульоване Законом України «Про доступ до публічної інформації», звернення - з метою реалізації низки конституційних прав.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб'єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації, навіть якщо він не є суб'єктом владних повноважень.
Тобто публічна інформація стосується інформації, яка відповідно до вимог діючого законодавства опинилася у розпорядника інформації (зокрема, це може бути інформація, яка створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або інформація, яку вони отримали від інших суб'єктів чи, наприклад, від органу правонаступником якого вони стали).
У даному випадку під володінням розуміється не юридична правомочність, що є складовою права власності (володіння, користування, розпорядження), а характеристика фактичного стану, тобто факт контролю суб'єкта над певною інформацією як нематеріальним об'єктом (інформація зберігається у суб'єкта в зафіксованому на матеріальному носії вигляді або іншим чином доступна йому).
При цьому, Законом №2939-VI регламентовано такі варіанти поведінки розпорядника інформації у разі одержання запиту на інформацію: надання відповіді на запит на інформацію у строк, передбачений статтею 20 Закону №2939-VI; прийняття рішення про відстрочку в задоволенні запиту на інформацію (частини 6, 7 статті 22 Закону №2939-VI); відмова в задоволенні запиту на інформацію; направлення запиту належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.
Пункт 1 частини 1 статті 22 Закону №2939-VI для відмови у наданні або оприлюдненні інформації передбачає сукупність двох умов: 1) розпорядник фактично не володіє інформацією та 2) розпорядник не має обов'язку володіти нею відповідно до законодавства.
Водночас, зважаючи на наведене нормативне врегулювання, одержавши запит на інформацію, поданий згідно із Законом № 2939-VІ, який за своїм змістом є зверненням у розумінні Закону № 393/96-ВР, розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам Закону №2939-VІ, та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом №393/96-ВР. При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п'ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону №393/96-ВР.
У разі якщо запит на інформацію, який подано згідно із Законом №2939-VІ, за своїм змістом поєднує предмет регулювання Закону №393/96-ВР та Закону №2939-VІ, то такий «запит-звернення» повинен розглядатися у відповідних частинах у строк та порядок, що передбачені відповідними законами. При цьому, розпорядник у п'ятиденний строк повинен відповісти по суті запиту, а також повідомити запитувача, що решта питань розглядатимуться як звернення згідно із Законом №393/96-ВР.
Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 19 лютого 2020 року у справі №815/1475/17, від 18 березня 2020 року у справі №296/7879/17.
З матеріалів справи вбачається, що 05.03.2020 позивач направила відповідачу запит на отримання публічної інформації, в якому покликалась на норми Закону України «Про доступ до публічної інформації» та просила надати інформацію згідно з переліком.
Листом відповідача від 16.03.2020 у відповідь на запит позивача зазначено, що такий надійшов до Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області 10.03.2020, відповідь буде надано у строки встановлені частиною 1 статті 20 Закону України «Про звернення громадян», оскільки запитувана інформація містить конфіденційні дані та не належить до публічної інформації.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що відповідно до положень статті 21 Закону України «Про інформацію» конфіденційна інформація є інформацією з обмеженим доступом. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом. Відносини, пов'язані з правовим режимом конфіденційної інформації, регулюються законом.
Статтею 7 Закону №2939-VІ встановлено, що конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону. Розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 цього Закону, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Таким чином, обсяг конфіденційної інформації про фізичну особу і межі поширення такої інформації про себе визначає кожна особа самостійно, виходячи з власного уявлення про свою індивідуальність. Саму по собі можливість віднесення інформації до конфіденційної не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до конкретної інформації, що містить ознаки такої інформації.
Необхідно також враховувати, що вказане положення статті 7 Закону №2939-VІ не передбачає можливості для суб'єктів владних повноважень відносити інформацію до конфіденційної. Такі суб'єкти можуть обмежувати доступ до інформації лише шляхом віднесення її до службової або таємної відповідно до закону.
Так, запитувана позивачем інформація стосувалась виключно перерахунку пенсії позивача, проведеного на виконання рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.12.2019, тому доступ до такої інформації, у випадку набуття нею ознак конфіденційної інформації, міг бути обмежений лиш самим позивачем.
Зі змісту запиту позивача від 05.03.2020 вбачається, що запитувана позивачем інформація є за своєю природою публічною - для відповіді на такий запит не потрібно створювати інформацію, предметом запиту є інформація, якою володіє (повинен володіти) відповідач як розпорядник такої інформації.
В свою чергу, відповідно до Положення про управління Пенсійного фонду України в районах, містах, районах у містах, а також про об'єднані управління, затвердженого Постановою правління Пенсійного фонду України від 22.12.2014 № 28-2, Управління Фонду відповідно до покладених на нього завдань: призначає (здійснює перерахунок) і виплачує пенсії; надає застрахованим особам інформацію, що міститься на їх персональних облікових картках у реєстрі застрахованих осіб, тобто є розпорядником запитуваної позивачем інформації в розумінні положень Закону № 2939-VІ.
Окрім того, віднесення інформації до конфіденційної не виключає ознаки публічності такої інформації, а лиш вказує на обмежений доступ такої, а тому аргументи скаржника щодо відсутності у запитуваній позивачкою інформації ознак, притаманних публічній інформації, оскільки відомості за якими особа може бути конкретно ідентифікована, вважаються конфіденційними, а сам розгляд запиту повинен здійснюватися в порядку, встановленому Законом України «Про звернення громадян», на переконання суду апеляційної інстанції, є безпідставними.
При цьому, у статті 1 Закону №2939-VІ закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі застосування вимог пунктів 1-3 частини 2 статі 6 Закону №2939-VІ: 1) якщо розпорядник інформації встановив, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом, такий розпорядник інформації має встановити вид інформації з обмеженим доступом, за якою звернувся запитувач (конфіденційна, таємна або службова); 2) потрібно визначити, чи запитувана інформація стосується інтересів національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, чи можливі заворушення або злочини при наданні доступу до запитуваної інформації, чи в інтересах охорони здоров'я населення обмеження доступу до цієї інформації, чи не постраждає репутація або права інших людей у результаті надання доступу до цієї інформації, чи отримана запитувана інформація конфіденційно, чи стосується дана інформація питання авторитету й неупередженості правосуддя. Якщо на всі поставлені питання відповідь негативна, розпорядник інформації надає доступ до запитуваної інформації; 3) якщо хоча б на одне з поставлених вище питань є позитивна відповідь - розпорядник інформації має визначити, чи не буде розголошенням запитуваної інформації завдана істотна шкода зазначеним інтересам, наявність яких у запитуваній інформації він встановив. Якщо відповідь на це питання негативна - розпорядник інформації надає запитувачу доступ до зазначеної інформації. Якщо відповідь на це питання позитивна - розпорядник інформації визначає: чи переважає шкода від оприлюднення такої інформації над суспільним інтересом в її отриманні. При позитивній відповіді на питання запитувачу інформації буде відмовлено в наданні доступу до запитуваної інформації. При негативній відповіді - розпорядник інформації надає запитувачу доступ до запитуваної інформації.
Вказані вимоги називають «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. Обов'язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з наведених вище трьох підстав означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі №9901/510/18.
В свою чергу, у листі від 16 березня 2020 року № 0700-0206-8/9246 відповідачем не наведено обґрунтованих підстав для віднесення запитуваної позивачем інформації до інформації з обмеженим доступом саме в розумінні пункту 2 частини 1 статті 22 Закону №2939-VІ; не вказано, в якому з перелічених у пункті 1 частини 2 статті 6 Закону №2939-VІ інтересів відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам); у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв'язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункту 2 частини 2 статті 6 Закону №2939-VІ); чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункту 3 частини 2 статті 6 Закону №2939-VІ).
В подальшому у відповіді від 06.04.2020 покликання на конфіденційність запитуваної інформації відсутня, при цьому розрахунку всіх сум, які враховувались при проведенні перерахунку пенсії позивача не надано, про рішення прийнятті за результатами проведеної звірки не повідомлено.
Зазначене у своїй сукупності дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що наданням відповіді від 06.04.2020 відповідач не забезпечив доступ позивача до публічної інформації. Такими діями відповідача порушено право позивача на доступ до публічної інформації, яке гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо протиправності дій саме Головного управління Пенсійного фонду України у Закарпатській області щодо ненадання ОСОБА_1 публічної інформації на письмовий запит від 05 березня 2020 року.
Оскільки, як встановлено судом першої інстанції, запитувана позивачем інформація відрізняється від тієї, яку у позовній заяві позивач просить зобов'язати надати відповідача, з огляду на аргументи сторін у справі, зміст листа-відповіді від 16 березня 2020 року № 0700-0206-8/9246 та допущені відповідачем порушення порядку розгляду запиту позивача від 05.03.2020, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо зобов'язання Головного управління Пенсійного фонду України у Закарпатській області повторно розглянути та надати ОСОБА_1 публічну інформацію, як відповідь на письмовий запит від 05 березня 2020 року в строк встановлений Законом України «Про доступ до публічної інформації» із врахуванням висновків суду.
Статтею 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Оскільки учасники справи не оскаржують рішення суду першої інстанції в частині відмови в позові, в силу приписів статті 308 КАС України рішення суду першої інстанції в цій частині не є предметом перегляду судом апеляційної інстанції.
Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
З огляду на викладене, враховуючи положення стаття 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви протиправності дій відповідача щодо ненадання позивачу публічної інформації на письмовий запит від 05 березня 2020 року, на основі об'єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.
Керуючись статтями 229, 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Закарпатській області залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року у справі №260/1929/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Р. В. Кухтей
С. М. Шевчук
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 08.02.2021 згідно з ч.3 ст.321 КАС України