02 лютого 2021 року м. Дніпросправа № 280/1716/20
Суддя І інстанції - Сіпака А.В.
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),
суддів: Сафронової С.В., Мельника В.В.,
за участю секретаря судового засідання Царьової Н.П.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Євробудгруп» до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання протиправною та скасування постанови,-
ТОВ «Будівельна компанія «Євробудгруп» звернулося до суду з вищевказаним позовом до суду в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЗП4176/565/АВ-НД-2/СПТД-ФС від 27.02.2020.
В обґрунтування позовних вимог посилається на процедурні порушення допущені контролюючим органом при здійсненні інспекційного відвідування та відсутності боку товариства факту недопускну до проведення інспекційного відвідування.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року позовні вимоги було задоволено.
Не погодившись з прийнятим рішенням Головне управління Держпраці у Запорізькій області подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просило рішення суду скасувати та прийняти нове рішення яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі. Зазначає, що інспекційне відвідування не вбачається можливим провести через небажання позивача надати усі необхідні для здійснення заходу державного нагляду (контролю) у встановлені вимогою інспектора праці строки. Таким чином , вбачається , що мало місце створення перешкод у діяльності інспектора праці, що є грубим порушення норм діючого законодавства. Ненадання посадовій особі Головного управління Держпраці у Запорізькій області необхідних для проведення заходу державного нагляду (контролю) документів є порушенням імперативних норм діючого законодавства,, за яке передбачена відповідальність згідно з абз. 8 ч. 2 ст. 265 КЗпП України.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Обговоривши доводи апеляційної скарги, а також перевіривши рішення суду першої інстанції на підставі аналізу встановлених фактичних обставин справи і правильності застосування норм матеріального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі виданого Управлінням наказу від 04.12.2019 № 2172 про проведення заходу державного нагляду (контролю), направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 04.12.2019 № 1256, на підставі звернення працівника ОСОБА_1 щодо порушення законодавства про працю від 27.11.2019 за вх. № Ю-1343, посадовими особами відповідача, в межах наданих ст. 259 КЗпП України, ч. 3 ст. 34 Закону № 280, Порядком №823 повноважень, у період об 11 год. 00 хв. 06.12.2019 здійснена спроба проведення інспекційного відвідування з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю ТОВ «Будівельна компанія «Євробудгруп» по вул. Каліброва м. Запоріжжя.
06.12.2019 складено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЗП4176/565/АВ-НД у зв'язку з ненаданням інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, ненаданням для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування.
Згідно з Вимоги про надання документів № ЗП4176/565/АВ-НД від 06.12.2019 позивачу необхідно було надати документи до 10 год. 00 хв. 16.12.2019 до Управління (структурний підрозділ) за адресою: м. Запоріжжя, вул. Тенісна, 8, каб.15.
Відповідно до листа, направленого позивачем на адресу управління: м. Запоріжжя, вул. Тенісна, 8, від 12.12.2019 № 12/12, позивач стверджує, що направлення від 04.12.2019 № 1256, акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 06.12.2019 № ЗП4176/565/АВ-НД та вимогу про надання документів ним отримано було 11.12.2019.
Відповідно до змісту вищезгаданого листа ТОВ «БК «Євробудгруп» заперечувало щодо підстав проведення інспекційного відвідування та зазначило, що намірів чинити перешкоди у проведенні заходу державного нагляду у сфері господарської діяльності не має, але в тому випадку, коли закон прямо встановлює підстави для проведення такого заходу.
Лист від 12.12.2019 № 12/12 відповідач не отримав, що підтверджується копію конверта із відміткою: «повернуто за закінченням терміну зберігання».
28.12.2019 відповідачем було складено Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЗП4176/565/АВ-НД2 у зв'язку з ненаданням інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування, ненаданням для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування.
Позивачем не заперечується, що Акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЗП4176/565/АВ-НД2 від 28.12.2019 ним було отримано 08.01.2020.
Листом від 09.01.2020 № 09/01/2020 позивач надіслав лист на адресу структурного підрозділу відповідача, що знаходить за адресою: м. Запоріжжя, вул. Тенісна, 8, де повідомив, що відповідачем не зазначено підстав для проведення державного заходу нагляду (контролю), а тому такі дії посадових осіб вважає неправомірними. Повторно наголосив, що не створює перешкод для діяльності інспектора праці та не відмовляє в допуску до проведення інспекційного відвідування, а тому складання Акту про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЗП4176/565/АВ-НД2 не відповідає вимогам п. 16 Порядку № 823. Крім того, послався на не конкретизацію місцезнаходження об'єкта відвідування та відсутність інспекторів праці за місцем проведення робіт позивачем, а саме: м. Запоріжжя, вул. Каліброва, 2.
Відповідач листом від 15.01.2020 № 08/03.4-06/486 на юридичну адресу ТОВ «БК «Євробудгруп»: 01024, м. Київ, вул. Круглоуніверситетська, буд. 7, офіс 26/1 надіслав повідомлення про розгляд справи, яке, як стверджує позивач, він отримав 20.01.2020.
Судом встановлено, що листом від 21.01.2020 № 21/01/2020 на адресу ГУ Держпраці у Запорізькій області було надіслано заперечення до акту про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЗП4176/565/АВ-НД від 06.12.2019 та акту про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЗП4176/565/АВ-НД2 від 28.12.2019.
Листом від 30.01.2020 № 08/03.4-06/978 «Про розгляд заперечення» відповідачем повідомлено позивача, що з посиланням щодо неправомірності дій інспекторів не згодний, а складені акти про неможливість проведення інспекційного відвідування є правомірними.
27.02.2020, у зв'язку зі створенням перешкод у діяльності інспектора праці, ненадання посадовій особі ГУ Держпраці в Запорізькій області необхідних для проведення заходу контролю документів, фінансова відповідальність за які передбачена абз. 8 ч. 2 ст.265 КЗпП України, складено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ЗП4176/565/АВ-НД-2/СПТД-ФС, якою накладено на ТОВ «БК «Євробудгруп» штраф у розмірі 66768,00 грн.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що ненадання документів на вимогу інспектора праці за відсутності підтвердженого факту інспекційного відвідування ТОВ «БК «Євробудгруп» не може бути підставою для застосування відповідальності, передбаченої ст. 265 КЗпП України за відсутності доказу неможливості проведення інспекційного відвідування, як-то, підтвердження свідків, відеозапис тощо.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 року №96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Відповідно до пункту 7 цього положення Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Статтею 1 Закону України від 05.04.2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі - Закон №877-V) визначено, що заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823, відповідно до Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, Конвенції Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1986-IV, частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України, затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю (Порядок №823 - далі).
Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об'єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. № 1986-IV, та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Відповідно до пункту 2 Порядку №823, заходи контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються інспекторами праці виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, дотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад) у формах, визначених абзацом першим цього пункту.
Відповідно до пункту 5 Порядку № 823 підставами для здійснення інспекційних відвідувань є, зокрема, звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
Статтею 6 Закону № 877-V визначено, що підставою для здійснення позапланового заходу є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Пунктом 9 Порядку №823 передбачено, під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред'явити об'єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення. На вимогу об'єкта відвідування або уповноваженої ним посадової особи інспектор праці надає копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування та вносить запис про проведення інспекційного відвідування до відповідного журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) об'єкта відвідування (за його наявності) перед наданням акта для підпису..
Відповідно до пунктів 11, 12 Порядку №823, інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно мають право:
1) під час проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, о будь-якій годині доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об'єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;
2) ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об'єктом відвідування їх копії або витяги;
3) наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об'єкта відвідування, іншим особам, що володіють необхідною інформацією, запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення;
4) за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів;
5) на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування;
6) фіксувати проведення інспекційного відвідування, у тому числі з питань виявлення неоформлених трудових відносин, засобами аудіо-, фото- та відеотехніки;
7) отримувати від органів державної влади, об'єктів відвідування інформацію та матеріали, необхідні для проведення інспекційного відвідування, невиїзного інспектування.
Вимога інспектора праці про надання об'єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов'язковою для виконання.
Пунктом 16 Порядку №823 встановлено, що у разі створення об'єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), відсутності об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, перевищення строків проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, визначених пунктом 10 цього Порядку, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних підстав, який у разі можливості підписується об'єктом відвідування або іншою уповноваженою ним особою.
Копія акта, зазначеного у пункті 16 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об'єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об'єкта відвідування за своїм місцезнаходженням.
Згідно з п. 18 Порядку № 823 у разі відсутності/ненадання документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об'єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення та/або надання документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.
Виходячи з аналізу вищезазначених правових норм суд першої інстанції дійшов вірних висновків, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється зокрема у формі проведення інспекційних відвідувань. Таке інспекційне відвідування не повинно перевищувати 10 днів, а інспектори праці без попереднього повідомлення мають право отримувати від органів державної влади, об'єктів відвідування інформацію та матеріали, необхідні для проведення інспекційного відвідування, невиїзного інспектування і вимога інспектора праці про надання об'єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов'язковою для виконання.
Однак у разі відсутності об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування) складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування із зазначенням відповідних підстав і у разі відсутності/ненадання документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об'єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення та/або надання документів.
Вказаними правовими нормами встановлено обов'язок інспектор праці повідомити об'єкт відвідування або уповноважену ним посадову особу про проведення інспекційного відвідування, крім випадків проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці коли таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
Пунктом 8 Порядку № 823 передбачено, що про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об'єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі. Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об'єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
Колегія суддів зазначає, що матеріали справи не містять перебування головного державного інспектора праці Бохан Н.В. 06.12.2019 та 28.12.2019 за місцем знаходження підприємства по вул. Каліброва, при цьому, суд першої інстанції вірно звернув увагу що в складених документах відсутня точна адреса місця здійснення інспекційного відвідування.
Пунктом 12 Порядку № 823 передбачено, що вимога інспектора праці про надання об'єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов'язковою для виконання.
В той же час така вимога може висуватись після здійснення спроби інспекційного відвідування, в той же час доказів здійснення інспекційного відвідування відповідачем не надано, а тому ненадання документів на вимогу інспектора праці за відсутності підтвердженого факту інспекційного відвідування ТОВ «БК «Євробудгруп» не може бути підставою для застосування відповідальності, за недопуск до проведення перевірки.
Матеріали справи не містять доказу неможливості проведення інспекційного відвідування, як-то, підтвердження свідків, відеозапис, тощо, на що вірно звернув увагу суд першої інстанції і зворотнього доводами апеляційної скарги не доведено. Також не надано доказів, які б підтверджували перебування головного державного інспектора праці Бохан Н.В. 06.12.2019 та 28.12.2019 в службовому відрядженні в іншому місці, відмінному від місця роботи інспектора.
В оскаржуваній постанові про накладення штрафу від 27.02.2020, зазначено, про створення перешкод, що виразилось у ненаданні у визначений строк витребуваних вимогою документів. Станом на 28.12.2019, вимога не виконана, документи не надано.
Таким чином через ненадання позивачем витребуваних документів, контролюючий орган не реалізував наявне в нього повноваження, що є створенням перешкод у проведенні перевірки.
Об'єктивна сторона цього правопорушення полягає у невиконанні законних вимог посадових осіб органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з державного нагляду за додержанням законодавства про працю або створенні перешкод для діяльності цих органів.
В той же час, листом-запереченнями від 21 січня 2020 року № 21/01/2020, позивач зазначає про відсутність конкретизації місця розташування об'єкта відвідування, так як вул. Каліброва починається з вул. Південне шосе та закінчується вул. Ігоря Сікорського, що займає великий проміжок відстані, відсутність зазначення працівників які безпосередньо перебували на об'єкті в день проведення інспекційного відвідування та який саме об'єкт відвідував інспектор праці. Також зазначалось про відсутність підстав для проведення інспекційного відвідування.
Зазначені обставини свідчать, що позивач відреагував на вимогу контролюючого органу, не демонструючи пасивної поведінки, не здійснював перешкод у проведенні інспекційного відвідування, що дозволяло органу Держпраці його провести та встановити всі обставини, що необхідні були для реалізації направлення на інспекційне відвідування.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що саме по собі складання посадовими особами акту про неможливість проведення інспекційного відвідування без виявлення ознак перешкоджання проведенню інспекційного відвідування, не може вважатись достатньою самостійною підставою для притягнення до відповідальності за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні.
Встановлені обставини спростовують факт перешкоджання ТОВ «БК «Євробудгруп» проведенню інспекційного відвідування 06.12.2019 та 28.12.2019 та спростовують факт наявності в діях позивача порушень, передбачених абз. 8 ч. 2 ст.265 КЗпП України.
Таким чином, обставини встановлені судом першої інстанції та перевірені апеляційним судом, апелянтом не спростовано, внаслідок чого, всі наведені апеляційній скарзі доводи не заслуговують на уваги, оскільки не спростовують вірних висновків суду першої інстанції.
На підставі вищезазначеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відсутні підстави для його скасування.
Керуючись п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області - залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2020 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня набрання законної сили.
Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов
суддя С.В. Сафронова
суддя В.В. Мельник