03 лютого 2021 року м. Дніпросправа № 280/63/20
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),
суддів: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.,
за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,
за участю:
представника позивача: Сосновської Н.В.,
представника відповідача: Любінецької Ю.В..
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Національного комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, (суддя суду першої інстанції Калашник Ю.В.), прийняту у відкритому судовому засіданні в м. Запоріжжя, в адміністративній справі №280/63/20 за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, -
03.01.2020 року АТ «Запоріжгаз» звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому просило: визнати протиправною та скасувати постанову №2833 від 13.12.2019 року «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
Адміністративний позов обґрунтовано тим, що відповідачем за наслідками перевірки прийнято постанову № 2833 від 13.12.2019 “Про накладення штрафу на АТ “Запоріжгаз” за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу” у розмірі 850 000грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України “Про ринок природного газу”, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” в частині обов'язку суб'єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Позивач не погоджується із прийнятою відповідачем постановою, вважає її протиправною та такою, що порушує його права та законні інтереси. Вказує на те, що позивачем не було допущено посадових осіб відповідача до проведення перевірки, внаслідок чого регулятором складені акти про відмову позивача у проведені позапланового заходу. Позивач зазначає, що відповідно до ст. 10 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована Форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Вважає, що законно відмовило представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу. Крім цього вважає, що при прийнятті оскаржуваної постанови НКРЕКП було порушено також порядок проведення засідання, визначений Законом та власним Регламентом. А саме зазначає, що акти №433 та №434 отримані позивачем 05.12.2019, а тому останнім днем надання пояснень є 12.12.2019. Позивачем відповідачу надані пояснення за один день до проведення засідання НКРЕКП. Отже не пізніше як за чотири робочі дні до дня проведення засідання НКРЕКП повинна отримати відповідні зауваження та пропозиції з метою їх оприлюднення на офіційному веб-сайті, що не було зроблено до прийняття оскаржуваної постанови. Отже, відповідачем порушений порядок та процедуру прийняття оскаржуваної постанови.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг №2833 від 13 грудня 2019 року «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить оскаржуване рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що постановою НКРЕКП від 13.12.2019 року №2833 на АТ «Запоріжгаз» було накладено штраф, відповідно до п. 11, 12 частини першої статті 17, ст. 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг», за порушення п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших НПА та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме положень статті 11 Закону про контроль у частині обов'язку суб'єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим законом. Також, відповідач зазначає, що форма акту, яка була встановлена постановою НКРЕКП від 14.06.2018 року №428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» відповідає положенням та формі уніфікованого акту перевірки, незважаючи на те, що була затверджена до внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Відповідач вказує, що предметом розгляду у даній справі є імовірна протиправність постанови №2833, а не форма та відповідність Додатку №18 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 року №428, до окремих положень законодавства України. Також, відповідач вказує, що форма акту, що була встановлена Порядком №428, відповідає як положенням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та і методиці розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою КМУ від 10.05.2018 року №342. Вищенаведене на думку відповідача свідчить, що позивач зобов'язаний був допустити відповідача до перевірки, а відтак постанова про накладення на позивача штрафних санкцій є правомірною. Також, відповідач наголошує, що ним дотримано порядок прийняття оскаржуваної постанови, а саму постанову прийнято у строки, визначені Законом.
Від позивача на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останній посилаючись на необґрунтованість доводів апеляційної скарги, просить оскаржуване рішення суду залишити без змін, апеляційну скаргу - залишити без задоволення.
Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідач, відповідно до постанови НКРЕКП від 26.03.2019 № 425 “Про проведення позапланових перевірок ПАТ “ВІННИЦЯГАЗ”, ПАТ “ВОЛИНЬГАЗ”, ПАТ “ДНІПРОГАЗ”, ПАТ “ДНІПРОПЕТРОВСЬКГАЗ”, ПАТ “ЖИТОМИРГАЗ”, ПАТ “ЗАКАРПАТГАЗ”, ПАТ “ЗАПОРІЖГАЗ”, ПАТ “ІВАНО-ФРАНКІВСЬКГАЗ”, ПАТ “КИЇВОБЛГАЗ”, ПАТ “КРИВОРІЖГАЗ”, ПАТ “ЛЬВІВГАЗ”, ПАТ “МИКОЛАЇВГАЗ”, ПАТ “РІВНЕГАЗ”, ПАТ “СУМИГАЗ”, ПАТ “ХАРКІВГАЗ”, ПАТ “ХАРКІВМІСЬКГАЗ”, ПАТ “ХМЕЛЬНИЦЬКГАЗ”, ПАТ “ЧЕРНІВЦІГАЗ”, ПАТ “ЧЕРНІГІВГАЗ” та посвідчення про проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 446 у період з 03.12.2019 по 05.12.2019 мав здійснити позапланову перевірку АТ “Запоріжгаз” щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України “Про ринок природного газу”, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Комісія з проведення перевірки у перший день здійснення перевірки 03.12.2019 о 10:00 прибула за місцезнаходженням ліцензіата: м. Запоріжжя, вул. Заводська, 7 та повідомила посадову особу - голову правління АТ “ЗАПОРІЖГАЗ” Мізіка О.В. про намір розпочати проведення позапланової перевірки.
Голові правління АТ “ЗАПОРІЖГАЗ” було пред'явлено оригінал Посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 446 (далі - Посвідчення №446) та вручено письмовий запит комісії від 02.12.2019 № 40-13/1932 щодо надання інформації та документів, необхідних для проведення позапланової перевірки.
АТ “Запоріжгаз”, не допустило представників НКРЕКП до проведення перевірки 03.12.2019.
03.12.2019 відповідачем складений акт про відмову позивача у проведенні позапланового заходу державного контролю.
Також, акт про відмову АТ “Запоріжгаз” у проведенні позапланового заходу державного контролю складений 04.12.2019.
Відповідно до постанови НКРЕКП від 06.08.2020 № 1658 “Про проведення позапланових перевірок ПАТ “ВІННИЦЯГАЗ”, ПАТ “ВОЛИНЬГАЗ”, ПАТ “ДНІПРОГАЗ”, ПАТ “ДНІПРОПЕТРОВСЬКА”, ПАТ “ЖИТОМИРГАЗ”, ПАТ “ЗАКАРПАТГАЗ”, ПАТ “ЗАПОРІЖГАЗ”, ПАТ “ІВАНО-ФРАНКІВСЬКГАЗ”, ПАТ “КИЇВОБЛГАЗ”, ПАТ “КРИВОРІЖГАЗ”, ПАТ “ЛЬВІВГАЗ”, ПАТ “МИКОЛАЇВГАЗ”, ПАТ “РІВНЕГАЗ”, ПАТ “СУМИГАЗ”, ПАТ “ХАРКІВГАЗ”, ПАТ “ХАРКІВМІСЬКГАЗ”, ПАТ “ХМЕЛЬНИЦЬКГАЗ”, ПАТ “ЧЕРНІВЦІГАЗ”, ПАТ “ЧЕРШГІВГАЗ” та посвідчення про проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 447 у період з 03.12.2019 по 05.12.2019 мав здійснити позапланову перевірку АТ “Запоріжгаз” щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України “Про ринок природного газу”, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Позивач не допустив комісію з проведення перевірки до проведення позапланового заходу державного нагляду, про що 03.12.2019 та 04.12.2019 складено відповідні акти.
05.12.2019 відповідачем складений акт №433 та №434 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Відповідно до зазначених актів, позивачем порушено вимоги пункту 2.1 глави Ліцензійних умов з розділу в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України “Про ринок природного газу”, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст.11 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Позивачем 12.12.2019 надані письмові пояснення №690-Ск-15208-1219 на акт від 05.12.2019 №433, та пояснення від 12.12.2019 №690-Ск-15207-1219 на акт від 05.12.2019 №434.
На веб-сайті НКРЕКП в матеріалах до засідання були опубліковані обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП “Про накладення штрафу на АТ “Запоріжгаз” за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу” (надалі - Обґрунтування).
Як зазначено у вищевказаних обґрунтуваннях, відповідач вважає, що АТ “Запоріжгаз” порушено пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: ст.11 Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, якою покладено обов'язок на суб'єкт господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, в даному випадку позапланової виїзної перевірки.
13.12.2019 відповідачем винесено постанову № 2833 “Про накладення штрафу на АТ “Запоріжгаз” за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу”, якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000 грн.
Не погодившись із постановою № 2833 “Про накладення штрафу на АТ “Запоріжгаз” за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу”, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що позивач правомірно не допустив відповідача до проведення перевірки, оскільки на даний час відсутня затверджена у належний спосіб форма уніфікованого акту перевірки, відтак підстави для прийняття постанови про накладення штрафних санкцій - відсутні в силу Закону. Також, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем порушено порядок прийняття оскаржуваної постанови.
Вирішуючи спір між сторонами суд апеляційної інстанції виходить із наступного.
Стосовно доводів позивача про порушення відповідачем порядку прийняття постанови про накладення штрафу, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень визначені статтею 14 Закону №1540-VIII.
Відповідно до вказаної норми Закону засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.
Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.
У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
Засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи.
У разі розгляду питання на закритих слуханнях Регулятор приймає рішення щодо доступу осіб, які можуть бути присутніми на таких слуханнях.
Регулятор на своїх засіданнях: 1) розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; 2) розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції; 4) затверджує щорічний звіт Регулятора; 5) затверджує регламент Регулятора; 6) розглядає справи про адміністративні правопорушення; 7) розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб'єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суміжних ринків.
Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора.
Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень.
Відповідно до пункту 7.5 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою НКРЕКП від 06.12.2016 № 2133 (далі - Регламент), перелік питань, що виносяться на розгляд НКРЕКП, інформація про місце, дату і час проведення засідань у формі відкритих слухань, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті НКРЕКП.
Судом встановлено, що у відповідності до вимог статті 14 Закону України № 329-VIII та вищевказаного Регламенту 09.12.2019 на офіційному веб-сайті відповідача було оприлюднено Порядок денний засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що має відбутись у формі відкритого слухання 13.12.2019, та перелік питань до зазначеного засідання, зокрема питання 21 “Про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ “Запоріжгаз”.
При цьому, як зазначено позивачем та не оспорюється відповідачем, пояснення АТ “Запоріжгаз” до акту № 435 були отримані НКРЕКП лише 17.12.2019, тому не бути опрацьовані НКРЕКП та враховані під час прийняття постанови № 2834.
Суд апеляційної інстанції вважає, що постанову №2834 прийнято відповідачем у строки та із дотриманням процедури в частині оприлюднення інформації про Порядок денний, однак, постанова №2834 підлягає скасуванню, у зв'язку із наступним.
У відповідності до частин першої-третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" №1540-VIII від 22.09.2016 року (далі - Закон № 1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
Частиною 1 статті 2 Закону № 1540-VIII встановлено, що регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.
Згідно зі статтею 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Відповідно до статті 19 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Суб'єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п'яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
При цьому, доводи скаржника про те, що вимоги Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” щодо необхідності приведення форм актів у відповідність із цим Законом на НКРЕКП не поширюються, суд апеляційної інстанції вважає помилковими, враховуючи наступне.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” № 877-V від 05.04.2017 року (далі - Закон № 877-V).
Статтею 3 Закону № 877-V встановлені основні принципи державного нагляду (контролю), зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; презумпції правомірності діяльності суб'єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків суб'єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).
Згідно частини 2 статті 5 № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Відповідно до частини 15 статті 4 Закону № 877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року №342 “Про затвердження методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)” (далі - Постанова №342), затверджено Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю); та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методика).
Зазначеними нормами на законодавчому рівні встановлюються:
єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) (далі - критерії);
єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).
Згідно з пунктом 4 Методики перегляд уніфікованої форми акта перевірки, зокрема переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), здійснюється у разі внесення змін до нормативно-правових актів, на підставі яких розроблений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), або прийняття нових нормативно-правових актів у відповідній сфері державного нагляду (контролю).
Перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб'єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю) (пункт 3 Методики).
Постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2018 року №1106 “Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері електроенергетики, господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, господарської діяльності на ринку природного газу, з виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення, з перероблення та захоронення побутових відходів, яка підлягає ліцензуванню Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю” (далі іменується Постанова №1106) затверджено Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері електроенергетики, господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, господарської діяльності на ринку природного газу, з виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення, з перероблення та захоронення побутових відходів, яка підлягає ліцензуванню Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю.
28.11.2018 Кабінетом Міністрів України прийнято новий нормативно-правовий акт у цій сфері, відтак НКРЕКП відповідно до вимог законодавства був зобов'язаний переглянути уніфіковану форму акта перевірки, зокрема, щодо переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю).
Разом з тим, НКРЕКП після прийняття критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та на час виникнення спріних відносин не переглядала, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта у встановленому Законом № 877-V порядку та не визначила переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), а тому, не мала правових підстав на винесення такої постанови.
Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою. Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що АТ “Запоріжгаз” законно відмовив представникам НКРЕКП у проведенні перевірки ліцензованої діяльності, і підстав вважати таку відмову позивача безпідставною немає.
Доводи відповідача про правомірність прийняття оскаржуваної постанови із посиланням на судові рішення Сьомого апеляційного адміністративного суду, як на преюдиційні, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими та такими, що не можуть бути враховані судом при розгляді даної справи, оскільки по-перше: зазначені висновки суду зроблені стосовно обставин в іншій справі, по-друге: кодексом адміністративного судочинства України не передбачено можливості врахування при розгляді справи рішень судів апеляційної інстанції про застосування норм матеріального права.
Таким чином, з урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної зазначає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про достатність підстав для задоволення позовних вимог АТ «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз», а тому в силу приписів ст. 316 КАС України, підстави для зміни або скасування рішення суду першої інстанції - відсутні.
Керуючись ст. ст. 243, 308, 310, 316, 321, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Національного комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13.10.2020 року в адміністративній справі №280/63/20 - залишити без з
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів до Верховного Суду.
Постанова в повному обсязі 04.02.2021 року.
Головуючий - суддя О.О. Круговий
суддя Т.С. Прокопчук
суддя А.В. Шлай