Справа № 640/26345/20 Суддя (судді) першої інстанції: Скочок Т.О.
21 січня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого-судді Парінова А.Б.,
суддів: Беспалова О.О.,
Ключковича В.Ю.,
при секретарі судового засідання Тукалової О.В.
за участю учасників судового процесу:
від позивача (апелянта): Дімова Н.С.,
від відповідача: Михальчук Н.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Транс лайн груп" на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2020 р. у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Транс лайн груп" до Антимонопольного комітету України про визнання протиправним та скасування рішення, -
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява Товариства з обмеженою відповідальністю "Транс Лайн Груп" до Антимонопольного комітету України, в якому позивач просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель №18472-р/пк-пз від 01.10.2020;
- стягнути на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача матеріальну шкоду (збитки), заподіяну протиправним рішенням Антимонопольного комітету України №18472-р/пк-пз від 01.10.2020, у розмірі 170 000 грн.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись з зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи та порушення судом першої інстанції норм процесуального права, просить скасувати дану ухвалу, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідачем було подано відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого останній підтримав правову позицію позивача та просив суд ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва скасувати та направити справу на продовження розгляду.
У судовому засіданні учасники судового процесу підтримали доводи та вимоги, викладені у апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, предметом спору у даній справі є рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель №18472-р/пк-пз від 01.10.2020, яким позивачу, як учаснику процедури закупівлі робіт №UA-2020-06-19-004303-b, було відмовлено у задоволенні його скарги про порушення замовником законодавства у сфері публічних закупівель та скасування рішення про визнання переможця процедури закупівлі.
Разом з цим, суд першої інстанції за даними з сайту Prozorro (а саме: за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2020-06-19-004303-b) встановив, що 12.10.2020 на зазначеному сайті Службою автомобільних доріг у Чернігівській області, як замовником було опубліковано повідомлення про намір укласти договір з ТОВ "Спец Комплект Постач", як переможцем процедури закупівлі.
У зв'язку з цим, судом першої інстанції було здійснено перевірку та встановлено, що 29.10.2020 між Службою автомобільних доріг у Чернігівській області та ТОВ "Спец Комплект Постач" укладено договір №20348 про закупівлю послуг за публічні кошти від 29.10.2020.
За наведених обставин, суд першої інстанції, посилаючись на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 14.05.2019 у справі № 918/843/17, зазначив, що після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.
З огляду на зазначене та враховуючи характер спірних правовідносин, який є господарсько-правовим і не має ознак публічно-правового спору в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, суд першої інстанції дійшов висновку, що даний спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, а відтак, є підстави для відмови у відкритті провадження у адміністративній справі.
Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів зазначає про таке.
Відповідно до ч.1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У пункті 1 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Статтею 27 КАС України прямо передбачено, що адміністративні справи з приводу оскарження рішень АМК з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання, адміністративні справи за позовом АМК у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.
Відповідно до приписів ч.1 ст. 18 Закону України "Про публічні закупівлі" Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав і законних інтересів осіб, пов'язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) ухвалюються від імені Антимонопольного комітету України.
Згідно з положеннями частини 9 вказаної норми, за результатами розгляду скарги орган оскарження має право: прийняти рішення про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі (у тому числі порушення порядку оприлюднення або неоприлюднення інформації про закупівлі, передбаченої цим Законом) та про заходи, що повинні вживатися для їх усунення, зокрема зобов'язати замовника повністю або частково скасувати свої рішення, надати необхідні документи, роз'яснення, усунути будь-які дискримінаційні умови (у тому числі ті, що зазначені в технічній специфікації, яка є складовою частиною тендерної документації), привести тендерну документацію у відповідність із вимогами законодавства або за неможливості виправити допущені порушення відмінити процедуру закупівлі.
Частиною 23 вищевказаної статті передбачено, що рішення органу оскарження може бути оскаржене суб'єктом оскарження, замовником до окружного адміністративного суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, протягом 30 днів з дня його оприлюднення в електронній системі закупівель.
Відповідно до положень частини другої статті 4 ГПК України право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням, мають юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування.
За статтею 45 ГПК України сторонами в судовому процесі - позивачами і відповідачами - можуть бути особи, зазначені в статті 4 цього Кодексу, тобто і фізичні особи, які не є підприємцями, а винятки, коли спори, стороною яких є фізична особа, що не є підприємцем, не підлягають розгляду у господарських судах, чітко визначені положеннями статті 20 цього Кодексу.
З аналізу наведених норм вбачається, що одним із критеріїв віднесення справ до господарської юрисдикції визначено наявність спору між сторонами саме господарських правовідносин, а також запроваджено підхід щодо розмежування юрисдикції залежно від предмета правовідносин, а не лише від суб'єктного складу сторін.
Отже, ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є: наявність між сторонами господарських відносин, урегульованих Цивільним та Господарським кодексами України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.
Предметна та суб'єктна юрисдикція господарських судів, тобто сукупність повноважень господарських судів щодо розгляду справ, віднесених до їх компетенції, визначена статтею 20 ГПК України.
Так, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають з відносин, пов'язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, в тому числі у спорах, пов'язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України, а також справи за заявами органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності (пункт 7 частини першої статті 20 ГПК України).
Відповідно до приписів частини першої та другої статті 60 Закону України "Про захист економічної конкуренції" заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів Антимонопольного комітету України повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк з дня одержання рішення. Рішення Антимонопольного комітету України, адміністративної колегії Антимонопольного комітету України та державного уповноваженого Антимонопольного комітету України оскаржуються до господарського суду міста Києва. Рішення адміністративної колегії територіального відділення Антимонопольного комітету України оскаржуються до господарських судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.
Відтак, вирішення спору щодо оскарження рішень Антимонопольного комітету України та його органів господарськими судами здійснюється лише у разі, якщо такий спір виникає із правовідносин, пов'язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності та захистом від недобросовісної конкуренції.
Натомість, згідно з приписами ст. 27 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.
Системний аналіз викладених вище правових норм дає підстави стверджувати, що спори, які стосуються оскарження рішень АМК з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства.
Аналогічна правова позиція викладена зокрема в постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 березня 2020 року у справі № 160/2452/19.
Відповідна правова позиція була також викладена у постанові Верховного Суду від 02 грудня 2019 року у справі № 910/8183/19. У вказаній постанові Верховний Суд, посилаючись на зазначені вище норми законодавства вказав: «Таким чином, наведені норми передбачають вирішення спору щодо оскарження рішень Антимонопольного комітету України та його органів господарськими судами, проте лише у разі, якщо такий спір виникає із правовідносин, пов'язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності та захистом від недобросовісної конкуренції. Разом з цим предметом розгляду у даній справі є оскарження рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Дане рішення винесено відповідачем за наслідками оскарження третьою особою - ТОВ «Фест Моушен Груп» процедури проведення тендеру (публічних закупівель) дизельного палива (ДП-Євро 5 у талонах), замовником якого виступив позивач - Комунальне підприємство Херсонської обласної ради «Херсонські авіалінії». За таких обставин, касаційний суд погоджується з доводами касаційної скарги щодо неможливості застосування до даних правовідносин сторін положень пункт 7 частини першої статті 20 ГПК України та статті 60 Закону України «Про захист економічної конкуренції», оскільки спір у справі виник із правовідносин, які не пов'язані із захистом економічної конкуренції. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що справи у спорах щодо оскарження рішень органів АМК, які прийняті за наслідками розгляду скарг учасників торгів, поданих в процедурах публічних закупівель, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.»
Разом з цим, як встановлено судом, предметом оскарження у цій справі є рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, яке, в свою чергу, прийняте відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі", що встановлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади.
Отже, з системного аналізу наведених вище норм законодавства та встановлених обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що спір у даній справі виник не з відносин, пов'язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності тощо, що унеможливлює застосування до нього положень Господарського процесуального кодексу України.
Разом з цим, колегія суддів зазначає, що посилання суду першої інстанції на необхідність застосування до спірних правовідносин правових висновків, викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 14.05.2019 року у справі № 918/843/17 є помилковим, з огляду на різний суб'єктний склад та характер спірних правовідносин.
Так, відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у вищевказаній постанові, орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб'єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.
Отже, у даній справі позивач був учасником закупівлі, а відповідач - замовником. Тобто, висновок Великої Палати Верховного Суду стосувався спорів між суб'єктами господарювання та організаторами торгів (замовниками), предметом яких є рішення, дії чи бездіяльність саме організатора процедури закупівлі (замовника).
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що у вказаній постанові Великою Палатою Верховного Суду чітко зазначено, що Велика Палата Верховного Суду вважає доводи скаржника про те, що спори про оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель вирішуються окружним адміністративним судом відповідно до ч.1 ст. 27 КАС України, необґрунтованими, оскільки у справі, що розглядається, позивач просить визнати недійсним рішення тендерного комітету Департаменту, а не Антимонопольного комітету України.
В той же час, предметом оскарження у даній справі № 640/26345/20 є рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, а не рішення організатора процедури закупівлі.
Таким чином, спір у даній справі виник між суб'єктом господарювання та суб'єктом владних повноважень та спрямований саме на захист публічно-правових відносин.
Отже, колегією суддів встановлено, що даний спір належить до юрисдикції саме адміністративного суду, що свідчить про помилковість висновку суду першої інстанції, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Разом з цим, колегія суддів враховує, що відповідно до приписів ч. 5 ст. 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Враховуючи викладені обставини справи та докази у їх сукупності, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було порушено норми процесуального права, що призвело до обмеження права позивача на судовий захист, регламентованого, зокрема, статтею 55 Конституції України та статтею 5 КАС України, а також неправильного вирішення питання про відмову у відкритті провадження у справі..
У свою чергу, колегія суддів зазначає, що відповідно до вимог ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Проте, колегією суддів встановлено, що під час прийняття ухвали про відмову у відкритті провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України судом першої інстанції не було дотримано вказаних вимог.
Відповідно до ст. 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Отже, з урахуванням того, що доводи позивача викладені в апеляційній скарзі спростовують висновки суду першої інстанції, що містяться в оскаржуваній ухвалі Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 листопада 2020 року, колегія суддів вважає за необхідне таку ухвалу скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 242, 308, 320-322, 325, 328 КАС України суд,
Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Транс лайн груп" задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 листопада 2020 року скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді: О.О. Беспалов
В.Ю. Ключкович
Повний текст постанови виготовлено 01 лютого 2021 року