П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
04 лютого 2021 р.м.ОдесаСправа № 484/2203/20
Головуючий в 1 інстанції: Закревський В.І.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача - судді Стас Л.В.
суддів - Турецької І.О., Шеметенко Л.П.
за участю секретаря - Худика С.А.
за участю представників апелянта - Скомаровської Г.В., Чорновола С.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області на рішення Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 17 листопада 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, заступника начальника Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області Войченка Анатолія Івановича про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення та закриття провадження у справі, -
ОСОБА_1 ( далі - позивач) звернулася до суду з позовом про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення № 14/30/2020пн від 24.06.2020 року, винесеної заступником начальника Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області ОСОБА_2 , якою її визнано винною у правопорушенні, передбаченого ст. 164-14 КУпАП, та накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1 700 грн.
В обґрунтування позову зазначила, що в її діях відсутній склад адміністративного правопорушення, передбачений ч.1 ст. 164-14 КУпАП. Згідно приписів цієї статті, відповідальність настає в разі проведення закупівлі, натомість 21.05.2020 року о 16:40 годині системою закупівель ПРОЗОРРО було визначено процедуру закупівлі такою, що не відбулася, згідно ч.2 ст. 32 Закону України «Про публічні закупівлі». Тендер вже був таким, що перестав існувати, а відповідно не можливо було внести до нього будь-які зміни на підставі висновку державної аудиторської служби, оскільки вся документація в системі ПРОЗОРРО вже була зафіксована виключно в такому вигляді, в якому вона була на момент визнання тендеру таким, що не відбувся, про що не могло бути не відомо особі, яка винесла постанову. Вважає, що оскаржувана постанова не відповідає вимогам законодавства, оскільки не конкретизоване вчинене нею правопорушення, не вказано, які саме дії містять склад правопорушення. Просить закрити провадження у справі за відсутності в її діях складу адміністративного правопорушення.
Рішенням Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 17 листопада 2020 року - позов задоволено. Скасовано постанову про накладення адміністративного стягнення № 14/30/2020пн від 24.06.2020 року, винесену заступником начальника Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області Войченком Анатолієм Івановичем, про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.1 ст. 164-14 КУпАП з накладенням на неї адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 1700 грн.
Справу про адміністративне правопорушення щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.1 ст. 164-14 КУпАП закрито.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Південного офісу Держаудитслужби (вул. Канатна, 83, м. Одеса, Одеська область, 65107, код ЄДРПОУ 40477150) на користь держави судовий збір у розмірі 420 (чотириста двадцять) грн. 40 коп.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Південний офіс Держаудитслужби, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову. В обґрунтування доводів апеляційної скарги, скаржник зазначив, що позивачкою пропущено строк на оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення, а рішенням Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 17.11.2020р. безпідставно поновлено строк на оскарження постанови, що не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України). Крім того, апелянт зазначив, що склад адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 164-14 КУпАП, не пов'язаний з настанням визначених суспільно небезпечних (шкідливих) наслідків. Тобто, складення тендерної документації не у відповідності із вимогами закону тягне адміністративну відповідальність незалежно від кінцевих наслідків закупівлі, для якої складена така тендерна документація. Замовником, в складі тендерного комітету якого діяла та приймала рішення позивачка, порушені вимоги п.2 ч.2 ст. 22 Закону, тобто порушення законодавства при закупівлі відбулось на стадії складення тендерної документації, а тому встановленні порушення не стосуються питання розгляду тендерних пропозицій, як стверджує позивачка. Крім того вказав, що відміна торгів не скасовує рішення, прийняті тендерним комітетом з метою проведення такої процедури, в тому числі рішення про затвердження тендерної документації. Вважає, що в діях позивачки, як члена тендерного комітету, яка приймає рішення про затвердження тендерної документації, що не відповідає вимогам Закону, наявний склад адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 164-14 КУпАП, а постанова про накладення адміністративного стягнення є обґрунтованою та законною.
Позивач не реалізував своє процесуальне право подання відзиву на апеляційну скаргу.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких мотивів.
Судом встановлено, що з роздруківки з системи Prozorro вбачається, що рішенням тендерного комітету №30 від 13.04.2020 року затверджена тендерна документація згідно предмету закупівлі «Класифікатор ДК 021:2015 (CPV) - 15810000-9: Хлібопродукти, свіжовипечені хлібобулочні та кондитерські вироби».
На підставі наказу від 12.05.2020 року №126 Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області з підстав виявлення органом державного фінансового контролю ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненої в електронній системі закупівель, був здійснений моніторинг закупівлі за предметом: «Хліб пшеничний, хліб пшенично-житній» «ДК 021:2015 (CPV) - 15810000-9: Хлібопродукти, свіжовипечені хлібобулочні та кондитерські вироби» (ідентифікатор закупівлі: UA-2020-04-29-000903-с), яка проведена Сектором освіти Первомайської районної державної адміністрації (Замовник).
За наслідками моніторингу 22.05.2020 року складений та оприлюднений в електронній системі закупівель Висновок про результати моніторингу, згідно якого встановлено складання тендерної документації не у відповідності з вимогами пункту 2 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII).
В графі 2 висновку "Висновок про наявність або відсутність порушень законодавства" вказано, що за результатами аналізу питання відповідності умов тендерної документації вимогам Закону встановлено порушення вимог частин третьої та шостої статті 17, пункту 2 частини другої статті 22 Закону. За результатами аналізу питання оприлюднення інформації про закупівлю, встановлено порушення вимог пункту 3 частини першої статті 10 та абзацу другого частини другої статті 23 Закону. За результатами аналізу питань відображення закупівлі в річному плані, визначення предмета закупівлі, правильності заповнення форм документів, затверджених Уповноваженим органом, порушень законодавства у сфері публічних закупівель не встановлено.
В графі 3 висновку "Зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель" вказано, що з огляду на те, що під час проведення моніторингу закупівлі 21.05.2020 торги відмінено на підставі пункту першого частини другої статті 32 Закону з причини подання для участі в торгах менше двох тендерних пропозицій, зобов'язуємо в подальшому дотримуватись законодавства у сфері закупівель.
26.05.2020 р. на офіційному сайті системи публічних закупівель PROZORRO Замовником опубліковано інформацію про не погодження з висновком від 22.05.2020, в обґрунтування якої вказано, що порушення, які описуються ч. 3 та ч. 6 ст. 17 Закону, на стадії подання тендерних пропозицій учасниками, не мають відношення до замовника. Також, ст. 17 передбачає підстави для відмови в участі процедури закупівлі під час розгляду замовником тендерної пропозиції учасника, яка може відбутися лише під час розгляду пропозиції. Під час підготовки тендерної документації інформація про спосіб підтвердження була визначена згідно чинного законодавства (п. 6 ст. 17 Закону). Інші порушення, визначені під час моніторингу, виникли внаслідок технічної помилки.
Позивачка обіймає посаду заступника головного бухгалтера централізованої бухгалтерії сектору освіти Первомайської районної державної адміністрації, є членом тендерного комітету сектору освіти Первомайської районної державної адміністрації.
Згідно п.2.7. Положення про тендерний комітет сектору освіти Первомайської районної державної адміністрації, затвердженого наказом в.о. завідувача №05 від 18.03.2020 року, позивачка як член тендерного комітету забезпечує складання, затвердження відповідних документів з питань публічних закупівель.
16.06.2020 року відносно позивачки, в її присутності, складено протокол №14/30/2020пр про адміністративне правопорушення, передбачене ч.1 ст. 164-14 КУпАП, за порушення законодавства про закупівлю, зокрема за те, що тендерна документація була складена не у відповідності із вимогами закону. В графі пояснення вказано, що позивач не погоджується з протоколом. Всі пояснення будуть надаватися в судовому порядку. Своєї провини не визнає.
24.06.2020 року за відсутності позивачки, за участю її представника - адвоката Кучера Владислава Людковича, заступником начальника Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області Войченком А.І. розглянутий вищезазначений протокол та винесена постанова №14/29/2020пн,, якою ОСОБА_1 визнано винною у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого ч.1 ст. 164-14 КУпАП та накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1 700 грн.
Не погоджуючись із вказаною постановою, позивач звернулася з цим позовом до суду.
Частиною першою статті 5 КАС визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом частини першої статті 122 КАС адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Частиною першою статті 123 передбачено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву ( частина друга ст. 123 КАС України).
Частиною другою статті 286 КАС України встановлено, що позовну заяву щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності може бути подано протягом десяти днів з дня ухвалення відповідного рішення (постанови), а щодо рішень (постанов) по справі про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксовані в автоматичному режимі, - протягом десяти днів з дня вручення такого рішення (постанови).
З урахуванням наведеного, для вирішення питання про правильність визначення судом дотримання строку звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів особи, слід з'ясувати коли розпочався перебіг цього строку, чи дотримано позивачем строк звернення до суду, чи є підстави для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.
Предметом спірних правовідносин в даному випадку є постанова №14/29/2020пн про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачу постанова по справі про адміністративне правопорушення відправлена 25.06.2020р. рекомендованим листом з повідомленням (трек-номер відправлення 5400140770350) за місцем проживання та вручена та вручена 27.06.2020 року шляхом опущення в поштову скриньку, що підтверджується корінцем рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення №5400140770350.
На цій підставі, суд першої інстанції, вважав що строк звернення до суду на оскарження постанови про накладення адміністративного стягнення підлягає поновленню, зазначивши в рішенні суду, що оскаржувану постанову позивач отримала 29.06.2020 року, не посилаючись на джерело цієї інформації.
Однак, як вбачається з тексту Постанови № 14/30/2020пн, матеріали справи про адміністративне правопорушення були розглянуті відповідачем 24 червня 2020 року в присутності адвоката позивачки Кучера Владислава Людковича, який в той же час був обізнаний про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення. Тобто, це дає право стверджувати, що позивачка також була обізнана про винесення даної постанови, накладення на неї штрафу та строку на її оскарження в судовому порядку.
Позовна заява складена та підписана позивачем 08.07.2020 року, тоді як десятиденний термін на оскарження постанови ( з урахуванням вихідних днів), закінчився 06 липня 2020 року. Жодних доводів та обґрунтування поважності причин пропуску строку позивачем не наведено.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду. (ч. ч. 3, 4 ст. 123 КАС України)
Приписами п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України, визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
Слід зазначити, що інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними та після завершення таких строків, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
При цьому, у випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для його поновлення є лише наявність поважних причин, якими визнаються лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на адміністративний позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Встановлені судом обставини свідчать про те, що позивач знав про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, в т.ч. можливість вжити своєчасних заходів щодо їх захисту в межах встановленого Кодексом адміністративного судочинства України строку звернення до адміністративного суду, але не скористався такою за відсутності поважних причин.
Отже, встановлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв'язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб'єкта владних повноважень у адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом встановленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії у часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв'язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень.
Водночас, обов'язок доведення обставин, з якими сторона пов'язує поважність причин пропуску строків звернення до суду, покладається на особу, яка звернулась до суду.
Разом з тим, матеріали справи не містять доказів про поважність причин пропуску строку на звернення з даним позовом.
Позивачем не наведено жодних обґрунтованих пояснень неможливості своєчасно подати позовну заяву, не зазначено обставин, які пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до суду.
Отже, позивачем пропущено строк звернення до суду, встановлений статтею 286 КАС України, та не зазначено наявності поважних причин, які могли б бути підставою для його поновлення.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважаючи, що позивач будучи обізнаним про можливе порушення своїх прав чи інтересів, у встановлений строк звернення до суду не звернувся, доказів обставин, які були об'єктивно непереборними, не залежали від волевиявлення позивача та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до суду, не надав.
Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлює, що кожен має право на розгляд його справи судом.
Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").
Як зазначено у Рішенні Європейського Суду з прав людини у справі "Креуз проти Польщі" 19 червня 2001 року (Kreuz v. Poland) (заява N 28249/95), "Право на суд" не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду за самою своєю природою потребує регулювання з боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу до суду для визначення їхніх "цивільних прав та обов'язків", пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети.
В питаннях, пов'язаних із застосуванням строків давності, Європейський суд з прав людини висловив свою позицію, зокрема, в справі "Олександр Волков проти України" (Заява N 21722/11 остаточне рішення від 27 травня 2013 року, §137), вказавши, що "… строки давності слугують кільком важливим цілям, а саме: забезпеченню юридичної визначеності та остаточності, захисту потенційних відповідачів від не заявлених вчасно вимог, яким може бути важко протистояти, та запобігти будь-якій несправедливості, яка могла б виникнути, якби від судів вимагалося виносити рішення щодо подій, що мали місце у віддаленому минулому, на підставі доказів, які через сплив часу стали ненадійними та неповними ... Строки давності є загальною рисою національних правових систем договірних держав щодо кримінальних, дисциплінарних та інших порушень."
Таким чином право особи на звернення до суду не є необмеженим.
З урахуванням наведеного, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що наведені позивачем причини пропуску строку звернення до суду є поважними.
Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, розглянувши даний позов по суті, не залишивши його без розгляду після встановлення, що причини пропуску строку позивачем є неповажними, порушив норми процесуального права, що свідчить про необхідність скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про залишення позову без розгляду, у зв'язку з пропуском строку на звернення до суду та відсутності обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до суду. Отже, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу ( ч. 1 ст. 319 КАС України).
Відповідно до ст. 242 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення, суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 319, 321, 325 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області - задовольнити частково.
Рішення Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 17 листопада 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, заступника начальника Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області Войченка Анатолія Івановича про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення та закриття провадження у справі, -скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 - залишити без розгляду.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Дата складення повного судового рішення 04.02.2021р.
Головуючий суддя Стас Л.В.
Судді Турецька І.О. Шеметенко Л.П.