Справа № 826/1731/18 Суддя першої інстанції: Кузьменко В.А.
27 січня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Степанюка А.Г.,
суддів - Губської Л.В., Карпушової О.В.,
при секретарі - Закревській І.Л.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції апеляційну скаргу Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на прийняте у порядку письмового провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та нечинним розпорядження, -
У січні 2018 року ОСОБА_1 (далі - Позивач-1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі - Позивач-2, ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі - Позивач-3, ОСОБА_3 ), ОСОБА_4 (далі - Позивач-4, ОСОБА_4 ), ОСОБА_5 (далі - Позивач-5, ОСОБА_5 ), ОСОБА_6 (далі - Позивач-6, ОСОБА_6 ) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Відповідач, КМДА) про визнання протиправним та нечинним розпорядження КМДА від 28.07.2017 року №912 «Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 серпня 2016 року №648 «Про обмеження руху транспортних засобів на вул. Петра Сагайдачного у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.05.2020 року позов задоволено повністю - визнано протиправним та скасовано розпорядження КМДА від 28.07.2017 року №912 «Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 серпня 2016 року №648 «Про обмеження руху транспортних засобів на вул. Петра Сагайдачного у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят».
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що, приймаючи оскаржуване розпорядження, Відповідач діяв поза межами власних повноважень, оскільки органи місцевого самоврядування мають право лише тимчасово обмежувати рух транспортних засобів на вулицях, спірне розпорядження прийнято без участі зацікавлених осіб і без проведення громадських слухань. Крім того, зауважив, що КМДА не надано доказів погодження заборони руху з органами цивільного захисту населення, а Генеральним планом міста Києва до 2020 року не передбачено створення пішохідної зони по вулиці Сагайдачного.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що, по-перше, судом було залишено поза увагою ненадання Позивачами доказів порушення своїх прав та суперечність інтересам територіальної громади спірного розпорядження, яке, у свою чергу, не встановлює пішохідну зону на вулиці, не обмежує чи забороняє рух транспортних засобів, а лише змінює організацію руху транспортних засобів, що охоплюється повноваженнями КМДА, по-друге, судом не враховано відмінність між автомобільною дорогою і вулицею, а відтак безпідставно вказано на необхідність проведення громадських слухань, по-третє, суд не встановив факт погодження проекту розпорядження з усіма компетентними органами. Крім іншого, наголошує, що, всупереч висновків суду, пішохідні зони у генеральному плані міста взагалі не повинні відображатися, а проїзд для автомобілів спеціального призначення є вільним, оскільки рух обмежено спеціальними автоматичними пристроями.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.07.2020 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.07.2020 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 09.09.2020 року, яке у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю судді-доповідача було відкладено на 18.11.2020 року.
Протокольною ухвалою оголошено перерву у судовому засіданні до 16.12.2020 року.
У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_2 просить її відхилити, а рішення суду першої інстанції - залишити без змін. Свою позицію обґрунтовує тим, що Апелянтом не було враховано, що порушення прав саме його зумовлено тим, що він тривалий час здійснює адвокатську діяльність на вулиці, яка є паралельною вулиці Сагайдачного, а спірним розпорядженням на ній змінено організацію дорожнього руху. Зазначає, що права всіх інших Позивачів порушуються тим, що останні, будучи власниками та користувачами транспортних засобів, отримали перешкоди у пересуванні, адже порушуються гарантовані законодавством безпечні, безперервні та зручні умови руху.
Крім іншого, наголошує, що оскаржуваний акт є дискримінаційним за майновою ознакою, позаяк ставить у нерівні умови власників транспортних засобів з особами, які ними не користуються. Стверджує, що це розпорядження встановлює саме пішохідну зону, а не обмеження руху транспортних засобів, і така заборона суперечить призначенню вулиці як такої та взагалі її встановлення перебуває поза межами повноважень КМДА, що підтверджується й судовою практикою.
Також наполягає на тому, що застосування судом до спірних правовідносин Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не суперечить Закону України «Про дорожній рух» та Закону України «Про автомобільні дороги», у той час законодавство вимагає проведення громадських слухань щодо містобудівної документації.
Окремо звертає увагу, що надане до апеляційної скарги розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025 не може бути враховане судом апеляційної інстанції, оскільки не подавалися до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Крім іншого, зазначає, що доказів встановлення болардів Відповідачем не надано, а судом вірно підкреслено недотримання вимог КМДА при прийнятті оскаржуваного розпорядження вимог Кодексу цивільного захисту України та Правил пожежної безпеки в Україні.
У межах встановлених судом строків відзиву на апеляційну скаргу від інших учасників справи не надійшло.
У додаткових поясненнях КМДА зазначає, що Позивачем не було спростовано доводи апеляційної скарги про те, яким саме чином порушені його права, не доведено дискримінаційного характеру розпорядження. Вказує, що ОСОБА_2 помилково посилається на практику Вищого адміністративного суду України, оскільки вона не є обов'язковою, а також обставини справ є відмінними. Наголошує, що розпорядження було долучено до апеляційної скарги у зв'язку з тим, що судом не було дотримано принцип офіційного з'ясування всіх фактичних обставин.
У своїх поясненнях ОСОБА_2 вказує на те, що оголошення вулиці Сагайдачного пішохідною зоною створює додаткові загрози для життя і здоров'я людей в умовах карантину. Крім того, зауважує на відсутності в особи, яка подала пояснення від імені КМДА, відповідних повноважень. Звертає увагу, що документи щодо місця здійснення адвокатської діяльності були додані на додаткове підтвердження порушення прав спірним розпорядженням, яке, у свою чергу, обмежує й гарантоване Конституцією України право на свободу пересування, а необхідність проведення громадських слухань підтверджується практикою Верховного Суду.
У своїх поясненнях КМДА додатково зазначає, що вони підписані уповноваженою на те особою, яка діє у порядку самопредставництва, а посилання ОСОБА_2 на висновки Конституційного Суду України у рішенні від 28.08.2020 року №10-р/2020 у справі щодо конституційності встановлення карантинних обмежень у межах спірних правовідносин є безпідставним.
Протокольною ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 року оголошено перерву у судовому засіданні до 27.01.2021 року, а також витребувано у Відповідача пояснення та документальне підтвердження встановлення болардів на в'їздах до Контрактової площі та вулиці Сагайдачного.
У судовому засіданні представник Апелянта доводи апеляційної скарги підтримав та просив її вимоги задовольнити повністю з викладених у ній підстав.
Позивач-2 наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Позицію ОСОБА_2 підтримав і ОСОБА_6 .
Інші учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.
Вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив, що 28.07.2017 року розпорядженням Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №912 внесено до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 05 серпня 2016 року №648 «Про обмеження руху транспортних засобів по вул. Петра Сагайдачного у вихідні та святкові і неробочі дні релігійних свят" такі зміни:
« 1.1. Заголовок розпорядження викласти в такій редакції: «Про впровадження пішохідної зони на Контрактовій площі та по вул. Петра Сагайдачного до вул. Андріївської із забороною на них руху транспортних засобів та встановлення фізичних перешкод».
1.2. У преамбулі слова «у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят» виключити.
1.3. Пункт 1 розпорядження викласти в такій редакції: « 1. Запровадити односторонній рух по: вул. Братській від вул. Андріївської до вул. Іллінської; вул. Покровській від будинку №8 на Контрактовій площі до вул. Андріївської; вул. Іллінській від вул. Братської до Контрактової площі; Контрактовій площі від вул. Іллінської до вул. Григорія Сковороди» (т. 1 а.с. 126).
Крім того, матеріали справи свідчать, що розпорядженням КМДА від 05.08.2016 року №648 «Про обмеження руху транспортних засобів по вул. Петра Сагайдачного у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят» обмежено рух транспорту по вул. Петра Сагайдачного, в межах Контрактової площі до вул. Андріївської з 12:00 до 22:00 у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят, запроваджено двосторонній рух і обмежено зупинку транспортних засобів по вул. Борисоглібській, в межах від вул. Братська до вул. Петра Сагайдачного (т. 1 а.с. 124-125).
Не погоджуючись із прийнятим розпорядженням від 28.07.2017 року №912, позивачі звернулися до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.
На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз положень ст. 1 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ст. ст. 10, 30, 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 6, 52 Закону України «Про дорожній рух», ст. ст. 1, 3, 12, 17, 19, 20, 36, 38 Закону України «Про автомобільні дороги», ст. ст. 1, 5, 17, 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», суд першої інстанції прийшов до висновку, що оскаржуване розпорядження прийнято поза межами повноважень, без усіх необхідних погоджень та всупереч встановленої процедури, а тому підлягає скасуванню.
З таким висновком суду першої інстанції колегія суддів не може погодитися з огляду на таке.
Відповідно до ч. ч. 3-5 ст. 1 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ» місто Київ є місцем розташування Київської обласної ради та Київської обласної державної адміністрації та їх органів.
Місто Київ є місцем розташування відповідних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.
Столичний статус міста покладає на органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади додаткові обов'язки та гарантує цим органам надання з боку держави додаткових прав.
Згідно статті 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують, зокрема, виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; взаємодію з органами місцевого самоврядування; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
У свою чергу за правилами ч. 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Приписи пп. 1 п. «а» ч. 1 ст. 30 указаного Закону визначають, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню.
Відповідно до статті 5 Закону України «Про дорожній рух» до компетенції органів влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, обласних, Київської та Севастопольської державних адміністрацій у сфері дорожнього руху належить, зокрема, прийняття нормативних актів з питань дорожнього руху та його безпеки, за винятком тих, що належать до компетенції Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України; затвердження регіональних програм розвитку дорожнього руху та його безпеки; забезпечення розвитку мережі місцевих автомобільних доріг, вулиць та залізничних переїздів, їх утримання та охорони; вирішення інших питань дорожнього руху.
В силу положень ст. 6 Закону України «Про дорожній рух» Київська міська державна адміністрація поряд з повноваженнями, передбаченими у ст. 5 цього Закону, також наділена компетенцією, зокрема, з: виконання вимог законодавства та рішень органів виконавчої влади про дорожній рух і його безпеку; розробки, затвердження та реалізація міських і районних програм розвитку дорожнього руху та його безпеки; організації дорожнього руху на території міста і району згідно з відповідними генеральними планами, проектами детального планування та забудови населених пунктів, автоматизованих систем керування дорожнім рухом, комплексних транспортних схем і схем організації дорожнього руху та з екологічно безпечними умовами; організації будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів.
Викладене, у свою чергу, свідчить, що саме до компетенції виконавчого органу міської ради законодавцем віднесено питання прийняття нормативних актів з питань дорожнього руху та його безпеки, а також організації дорожнього руху на території міста з відповідними генеральними планами, проектами детального планування та забудови населених пунктів, автоматизованих систем керування дорожнім рухом, комплексних транспортних схем і схем організації дорожнього руху та з екологічно безпечними умовами, як й організації будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів.
Як наполягали позивачі, з доводами яких погодився суд першої інстанції, оскаржуваним розпорядженням від 28.07.2017 року №912 фактично створено пішохідну зону на Контрактовій площі та по вул. Петра Сагайдачного до вул. Андріївської, що, з огляду на правове регулювання спірних правовідносин свідчить про те, що таке розпорядження прийнято КМДА із порушенням норм чинного законодавства та без наявних на те повноважень.
Разом з тим, такі висновки Окружного адміністративного суду міста Києва, на переконання судової колегії, є помилковими з огляду на таке.
Так, у редакції до внесення змін спірним розпорядженням від 28.07.2017 року №912 розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 мало назву: «Про обмеження руху транспортних засобів по вул. Петра Сагайдачного у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят», а пункт 1 останнього приписував: «Обмежити рух транспорту по вул. Петра Сагайдачного, в межах від Контрактової площі до вул. Андріївської з 12:00 до 22:00 у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят, запровадити двосторонній рух і обмежити зупинку транспортних засобів по вул. Борисоглібській, в межах від вул. Братська до вул. Петра Сагайдачного.». Крім того, преамбула розпорядження від 05.08.2016 року №648 була викладена наступним чином: «Відповідно до статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статтею 6 Закону України «Про дорожній рух», з метою зменшення викидів відпрацьованих газів транспортних засобів у повітряний басейн центральної частини міста, створення належних умов відпочинку мешканцям і гостям м. Києва у вихідні та святкові дні і неробочі дні релігійних свят:».
У свою чергу, після внесення змін оскаржуваним розпорядженням від 28.07.2017 року №912 розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 отримало назву: «Про впровадження пішохідної зони на Контрактовій площі та по вул. Петра Сагайдачного до вул. Андріївської із забороною на них руху транспортних засобів та встановлення фізичних перешкод». Преамбула розпорядження від 05.08.2016 року №648 була викладена таким чином: «Відповідно до статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статтею 6 Закону України «Про дорожній рух», з метою зменшення викидів відпрацьованих газів транспортних засобів у повітряний басейн центральної частини міста, створення належних умов відпочинку мешканцям і гостям м. Києва:». А пункт 1 розпорядження від 05.08.2016 року №648 отримав таку редакцію: « 1. Запровадити односторонній рух по: вул. Братській від вул. Андріївської до вул. Іллінської; вул. Покровській від будинку №8 на Контрактовій площі до вул. Андріївської; вул. Іллінській від вул. Братської до Контрактової площі; Контрактовій площі від вул. Іллінської до вул. Григорія Сковороди».
Отже, приписи розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 у редакції розпорядження КМДА від 28.07.2017 року №912, яке є предметом оскарження у цій справі, не містять норм зобов'язального характеру щодо заборони руху транспортних засобів Контрактовою площею та вулицею Петра Сагайдачного до вулиці Андріївської, як і щодо організації пішохідної зони вказаними територіями. Судова колегія звертає увагу, що безпосередньо назва нормативного акту за своєю правовою природою не є нормою права. У свою чергу, остання може відображати у собі певний предмет регулювання визначених у ній правовідносин, а також, як у спірному випадку, містити у собі декларативні наміри з метою інформування територіальної громади про напрями організації дорожнього руху у тій чи іншій частині міста.
У свою чергу, викладення пункту 1 розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 у редакції: « 1. Запровадити односторонній рух по: вул. Братській від вул. Андріївської до вул. Іллінської; вул. Покровській від будинку №8 на Контрактовій площі до вул. Андріївської; вул. Іллінській від вул. Братської до Контрактової площі; Контрактовій площі від вул. Іллінської до вул. Григорія Сковороди», на переконання суду апеляційної інстанції, свідчить, що КМДА, керуючись наданими їй як місцевій державній адміністрації статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статтями 5 і 6 Закону України «Про дорожній рух» повноваженнями, реалізувала їх шляхом організації дорожнього руху по перерахованим вище вулицям. При цьому судова колегія звертає увагу, що позивачами не ставиться під сумнів відповідність такої організації руху Генеральному плану міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 року № 370/1804.
У розрізі наведеного колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що правові, економічні, організаційні та соціальні засади забезпечення функціонування автомобільних доріг, їх будівництва, реконструкції, ремонту та утримання в інтересах держави і користувачів автомобільних доріг визначає Закон України «Про автомобільні дороги».
Згідно ст. 19 Закону України «Про автомобільні дороги» основними обов'язками органів місцевого самоврядування у частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів є, зокрема, забезпечення безперервних, безпечних, економічних та зручних умов руху транспортних засобів і пішоходів вулицями і дорогами міст та інших населених пунктів (п. 1); організація будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів за встановленими для них будівельними нормами, державними стандартами та нормами (п. 2).
Відповідно до п. 4 ст. 20 указаного Закону органи місцевого самоврядування в частині управління функціонуванням і розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів мають право, зокрема, встановлювати за погодженням з відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху тимчасові обмеження на рух транспортних засобів при проведенні ремонтних та інших робіт на вулицях і дорогах міст та інших населених пунктів.
При цьому, за правилами ст. 21 Закону України «Про автомобільні дороги» органи місцевого самоврядування, що управляють функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, відповідають, зокрема, за: стан вулиць і доріг міст та інших населених пунктів відповідно до діючих норм, у тому числі щодо безпеки руху транспортних засобів і пішоходів (п. 1); якість робіт з проектування, будівництва, реконструкції, ремонту та утримання вулиць і доріг міст та інших населених пунктів (п. 2).
Отже, законодавець передбачив можливість органів місцевого самоврядування, повноваження яких в силу вже згаданих вище положень Закону України «Про місцеве самоврядування» делеговані виконавчим органам таких рад, встановлювати за погодженням з відповідними державними органами з безпеки дорожнього руху тимчасові обмеження на рух транспортних засобів при проведенні ремонтних та інших робіт на вулицях і дорогах міст та інших населених пунктів.
Матеріали справи свідчать, що пунктом 5 розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025 «Про реконструкцію вулиць Покровської та Андріївської у Подільському районі м. Києва» (т. 2 а.с. 127-128) приписано закрити рух транспорту, крім автомобілів спеціального призначення, по вул. Петра Сагайдачного у Подільському районі м. Києва. Викладене, з огляду на встановлені вище кола правового регулювання розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 з урахуванням змін, внесених спірним розпорядженням від 28.07.2017 року №912, свідчить, що обмеження руху транспортних засобів вулицею Петра Сагайдачного здійснювалося в силу положень розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025, яке не є предметом оскарження у межах справи №826/1731/18.
Посилання ОСОБА_2 на неможливість врахування судом апеляційної інстанції указаного акту у ході розгляду скарги, оскільки він не подавався до суду першої інстанції, судовою колегією оцінюється критично, адже указані обставини не були предметом оцінки під час розгляду справи судом першої інстанції. Крім того, указане розпорядження КМДА від 24.10.2016 року №1025 з урахуванням вимог ч. 5 ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» опубліковане на офіційному веб-сайті Київської міської ради та Київської міської державної адміністрації.
З урахуванням наведеного суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005 року (заява № 38722/02)).
Отже, у розумінні Конвенції, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 5 КАС України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Водночас, згідно ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При цьому, суд у кожному конкретному випадку повинен з'ясувати характер спірних правовідносин (предмет і підстави позову), наявність/відсутність порушеного права чи інтересу та можливість його поновлення/захисту в обраний позивачем спосіб.
У рішенні від 01.12.2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.
Як було встановлено раніше, оскаржуване розпорядження КМДА від 28.07.2017 року №912 не містить нормативних приписів, які б запроваджувати пішохідну зону на Контрактовій площі та по вул. Петра Сагайдачного до вул. Андріївської із забороною руху на них транспортних засобів. Вживання у назві такого акту виконавчого органу міської ради відповідних формулювань не може мати своїм наслідком висновок про те, що така зона запроваджена та/або така заборона встановлена, оскільки відповідних положень зміст спірного розпорядження не містить. Відтак, позивачі помилково вважають, що їх права на вільне пересування транспортними засобами указаними площею та вулицею порушені саме розпорядженням КМДА від 28.07.2017 року №912. У свою чергу, не доведено позивачами, що зміна організації дорожнього руху вулицями, перелік яких наведений у п. 1 розпорядження КМДА від 05.08.2016 року №648 у редакції розпорядження від 28.07.2017 року №912, та яка, як було встановлено вище, здійснена Відповідачем у межах наданих йому повноважень, суперечить вимогам законодавства та порушує їх права.
У розрізі наведеного суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу на рішення у справі «Беєлер проти Італії», в якому Європейський суд з прав людини зазначив, що будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогам захисту основоположних прав конкретної особи. Питання щодо того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним.
Крім того, у рішенні від 09.01.2007 року у справі «Інтерсплав» проти України» Суд наголосив, що втручання має бути пропорційним та не становити надмірного тягаря, іншими словами воно має забезпечувати «справедливий баланс» між інтересами особи і суспільства.
Відтак, на переконання судової колегії, зміна організації дорожнього руху окремими вулицями міста Києва, яка здійснена Відповідачем на реалізацію наданих йому повноважень, за відсутності належних і допустимих доказів погіршення пропускної здатності навколишніх вулиць чи ускладнення можливості проїзду ними або дорожнього руху у цілому, є виправданим втручанням органу в інтереси конкретної особи у розрізі дотримання справедливого балансу з інтересами територіальної громади.
З урахуванням наведеного колегія суддів приходить до висновку, що за відсутності належного обґрунтування порушення прав позивачів спірним розпорядженням та з огляду на встановлені обставини відсутності у ньому норм, які б запроваджували обмеження руху вулицями Петра Сагайдачного до вулиці Андріївської і Контрактовою площею, суд першої інстанції прийшов до помилково висновку про обґрунтованість заявлених позовних вимог у розрізі обраного позивачами способу захисту.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, зважаючи на встановлену вище відсутність правових підстав для скасування оскаржуваного розпорядження з огляду на невпровадження ним обмежень, про які зазначають позивачі, судова колегія приходить до висновку про передчасність твердження Окружного адміністративного суду міста Києва про обґрунтованість позовних вимог, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при постановленні рішення порушено норми матеріального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи. У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.
Керуючись ст. ст. 195, 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити повністю.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 травня 2020 року - скасувати.
Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя А.Г. Степанюк
Судді Л.В. Губська
О.В. Карпушова
Повний текст постанови складено та підписано « 27» січня 2021 року.