Справа № 420/10413/20
25 січня 2021 року Одеський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Радчука А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні Одеського окружного адміністративного суду справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Виконавчого комітету Одеської міської ради (Думська площа, 1, м. Одеса, 65026, код ЄДРПОУ 04056919), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача управління реклами Одеської міської ради (65074, м. Одеса, вул. Косовська, 2д, код ЄДРПОУ 37114047), Одеська міська рада (65026, м. Одеса, площа Думська, 1, код ЄДРПОУ 26597691) про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року №178 “Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси”, -
До Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Одеської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача управління реклами Одеської міської ради, Одеська міська рада, в якому позивач просить суд:
зобов'язати виконавчий комітет Одеської міської ради опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14 лютого 2008 року № 178;
визнати рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14 лютого 2008 року № 178 протиправним (незаконним та таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 14 лютого 2008 року №178 зі змінами затверджено Порядок розміщення вивісок на території міста Одеси згідно додатку 1, затверджено форму технічного паспорта вивіски згідно додатку 2, затверджено форму заяви про реєстрацію технічного паспорта вивіски згідно додатку 3 тощо.
На думку позивача Рішення ВК ОМР прийняте з порушенням вимог законодавства України, яке регулює питання розміщення вивісок та інформаційних табличок, і одночасно цим рішенням порушено оспорюваний інтерес позивача.
Позивач вказує, що рішення органів місцевого самоврядування до змісту поняття законодавства не входять.
Також позивач посилається на те, що Законом №270/96-ВР та іншими нормативними актами встановлено лише два критерії розмежування вивісок та зовнішньої реклами: зміст інформації та місце її розташування. Ніяких інших додаткових умов, як от розмір вивіски або спосіб її виконання Закон №270/96-ВР не містить.
Розділом третім «Правила розміщення вивісок» Порядку передбачено вимогу розміщення вивісок у відповідності до технічного паспорту, погодженого з відповідними органами, а також порядок оформлення згаданого документу. Пунктом другим та третім Рішення ВК ОМР затверджено форму технічного паспорта вивіски та форму заяви про реєстрацію технічного паспорта вивіски.
Крім того, розділами четвертим «Плата у зв'язку з розміщенням вивіски», п'ятим «Робочий орган» та шостим «Відповідальність за розміщення та експлуатацію вивісок» передбачено інші приписи, що регламентують інші дії, пов'язані з технічними паспортами.
Пунктом 48 Правил № 2067 встановлено, що забороняється вимагати від суб'єктів господарювання будь-які документи для розміщення вивісок чи табличок, не передбачені законодавством.
Отже й вимоги Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси в частині отримання технічного паспорту для розміщення вивіски, на думку позивача є такими що суперечать Закону №270/96-ВР й Правилами № 2067, що відповідно мають вищу юридичну силу.
Ухвалою суду від 13.10.2020 року відкрито провадження по справі та призначено справу до розгляду в порядку загального провадження.
30.10.2020 від Виконавчого комітету Одеської міської ради до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якій відповідач заперечує проти позовної заяви ОСОБА_2 , вважає вимоги безпідставними та необґрунтованими, а тому такими, в задоволенні яких має бути відмовлено, виходячи з наступного.
Як зазначає відповідач, в межах визначених законодавством повноважень з благоустрою населених пунктів та охорони об'єктів культурної спадщини, з метою покращення естетичного вигляду міста рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року № 178 затверджено Порядок розміщення вивісок на території міста Одеси.
Необхідність розробки та прийняття оскаржуваного у справі рішення була зумовлена відсутністю правового регулювання питання розміщення вивісок як на державному, так і на місцевому рівнях.
Так, частково регулюючи розміщення вивісок ліцензійними умовами провадження певних видів господарської діяльності, правилами сертифікації послуг харчування, готельної діяльності та правилами торгівлі різними видами товарів, законодавцем не надавалося визначення поняттю «вивіска», відмінного від поняття «реклама», не регламентувалося загального порядку розміщення таких вивісок та не визначалося відповідних уповноважених суб'єктів у цій сфері.
Відповідач зазначив, що рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року № 178 як регуляторний акт приймалося з дотриманням спеціальної процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», якою передбачено гарантії прозорості та врахування громадської думки при розробці нормативно-правового акту.
Розробка проекту рішення «Про затвердження Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси» передбачена рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.06.2007 року № 557, яким внесено зміни до Плану діяльності виконавчого комітету Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2007 рік. Розпорядженням Одеського міського голови від 22.11.2007 року № 1320-01р термін підготовки проекту рішення продовжений у зв'язку з необхідністю оприлюднення проекту рішення з метою одержання зауважень та пропозицій.
Повідомлення про опублікування проекту рішення з аналізом регуляторного впливу оприлюднено у друкованому виданні Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник» від 29.11.2007 року № 261-262.
При цьому, сам проект рішення з аналізом його регуляторного впливу оприлюднено:
- 30.11.2007 року на офіційному сайті Одеської міської ради
- 01.12.2007 року у друкованому виданні Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник», випуск № 231-264.
Як вбачається зі змісту аналізу регуляторного впливу, необхідність розробки та прийняття виконавчим комітетом Одеської міської ради рішення про розміщення вивісок на території міста Одеси була зумовлена відсутністю правового регулювання зазначеного питання, що призводила до ряду негативних наслідків, відчутних на місцевому рівні:
- спотворення цілісного архітектурно-дизайнерського ансамблю міста, в першу чергу, історичного центру Одеси, через безконтрольне самовільне фасадах та дахах будинків і споруд різного роду вивісок, які не відповідали естетичним вимогам;
- порушення майнових прав, передусім прав територіальної громади м. Одеси, та ослаблення економічних основ місцевого самоврядування при здійсненні майнових операцій з об'єктами права комунальної власності, що відбувалося при безконтрольному використанні (а іноді і пошкодженні) фасадів будинків, які є власністю територіальної громади міста;
- розміщення вивісок, які не відповідали вимогам містобудування щодо формування безпечного та комфортного міського середовища й чинним нормативним актам у галузі будівництва, стандартизації та метрології;
- створення прецедентів вибіркового права через відсутність юридичного розмежування понять «реклама» та «вивіска», коли в одному випадку конструкція розглядається як вивіска і встановлюється лише за погодженням, а в іншому випадку- як зовнішня реклама, і її розміщують тільки згідно з дозволом, що призводить до виникнення конфліктів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з суб'єктами господарювання.
Основними цілями прийняття Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси були:
1) створення сучасного правового простору щодо розміщення вивісок, який буде відповідати потребам як суб'єктів господарювання, так і територіальної громади міста, шляхом прийняття місцевого нормативно-правового акта, який врегулює процедуру розміщення вивісок та запобігатиме самовільному використанню комунальної власності при їх встановленні;
2) впровадження єдиної цілісної, впорядкованої, структурованої та прозорої системи в цій сфері, що дозволить:
- організувати взаємодію між суб'єктами господарювання, які розміщують вивіски, та органами місцевого самоврядування;
- запровадити єдину форму документа, відповідно до якого повинна розміщуватися вивіска, та порядок його погодження й реєстрації органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, іншими уповноваженими особами;
- створити систему контролю за процесом розміщення вивісок, їх технічним станом;
3) найбільш повне задоволення потреб одеситів та гостей міста в етичному та естетичному використанні міського інформаційного простору, спрямованих на реалізацію конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.
06.02.2008 року на офіційному сайті Одеської міської ради оприлюднене повідомлення про громадське обговорення проекту рішення, яке відбудеться 08.02.2008 року о 14:00 в Малій залі Одеської міської ради (Думська, 1).
При цьому, сам текст рішення виконавчого комітету Одеської міської від 14.02.2008 року № 178 «Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси» ради оприлюднено:
- 21.02.2008 року на офіційному сайті Одеської міської ради за посиланням:
- 27.02.2008 року у друкованому виданні Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник», випуск № 48.
В подальшому до рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року № 178 «Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси» були внесені відповідні зміни рішеннями виконавчого комітету Одеської міської ради від 18.01.2011 року № 32, від 28.04.2011 року № 196, від 26.07.2012 року № 327, від 25.01.2018 року № 44 та від 27.02.2020 року № 49.
Крім цього, з метою роз'яснення вимог щодо естетичного вигляду вивісок рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.08,2015 року № 282 затверджено графічну частину до Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси, застосування якої є обов'язковим на території в межах історичних ареалів міста Одеси «Центральний історичний ареал» і «Французький бульвар», території комплексних зон охорони, що визначені в «Історико-архітектурному опорному плані, зон охорони з визначенням меж історичних ареалів», що затверджені наказом Міністерства культури та туризму України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08, а також на будинки та споруди, що віднесені до об'єктів культурної спадщини.
Підпунктом 1.2 п. 1 Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси визначено, що вивіска чи табличка - елемент на будинку, будівлі або споруді з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать такій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщений на зовнішній поверхні будинку, будівлі або споруди не вище першого поверху або на поверсі, де розташовується власне чи надане у користування особі приміщення (крім випадків, коли суб'єкту господарювання належить на праві власності або користування вся будівля або споруда), біля входу до такого приміщення, який не є рекламою.
Площа поверхні вивіски чи таблички не повинна перевищувати 3 кв.м.
Пунктом 2 Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси регламентовані вимоги до вивісок:
вимоги до місця розташування вивіски;
архітектурно-естетичні вимоги до вивісок;
технічні вимоги;
інформаційні вимоги.
Відповідно до пп. 3.1 п. З Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси вивіска розміщується фізичними або юридичними особами відповідно до технічного паспорта погодженого з відповідними органами.
Згідно з пп. 3.7 п. З Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси робочий орган (управління реклами Одеської міської ради) протягом п'яти робочих днів з дати одержання належним чином оформленого та узгодженого технічного паспорта приймає рішення про реєстрацію та введення до електронного реєстру обліку вивісок та місць їх розміщення технічного паспорта з зазначенням терміну його дії.
Відповідно до пп. 4.1 п. 4 Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси плата за погодження технічного паспорта вивіски його реєстрацію та внесення до електронного реєстру не стягується.
Згідно з абз. 2 пп. 6.2 п. 6 Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси у разі розміщення вивіски без технічного паспорта, а також порушення в ході розміщення та експлуатації вивіски вимог чинних нормативно-правових актів, державних норм та стандартів, фізична або юридична особа повинна здійснити демонтаж вивіски протягом п'яти робочих днів з дня виявлення порушення.
Таким чином, оскаржуване у справі рішення прийняте виконавчим комітетом Одеської міської ради в межах визначених законом повноважень з благоустрою населених пунктів та охорони об'єктів культурної спадщини з дотриманням передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» вимог розробки регуляторного акта, всебічним врахуванням громадської думки та з легітимною метою врегулювання розміщення вивісок у місті Одеси.
Регламентуючи загальні положення розміщення вивісок та підстави для їх демонтажу, Типові правила розміщення зовнішньої реклами не визначають порядок і механізм їх розміщення, уповноважених у цій сфері суб'єктів та не враховують особливостей розміщення вивісок на об'єктах культурної спадщини, в межах їх охоронних зон тощо. Разом з тим, зазначаючи у підставах для демонтажу порушення благоустрою території, законодавець тим самим відсилає до відповідних локальних нормативно- правових актів органів місцевого самоврядування у цій сфері, адже безпосередньо до повноважень останніх і належить регулювання благоустрою територій населених пунктів.
Саме таким актом і є Порядок розміщення вивісок на території міста Одеси, прийнятий в межах визначених законом повноважень з метою здійснення належного контролю за розміщенням вивісок, які є елементами благоустрою міста Одеси в розумінні закону.
При цьому, відповідно до абз. 4 пп. 1.1 п. 1 Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси дія Порядку не поширюється на відносини, що виникають у зв'язку із встановленням та розміщенням елементів зовнішньої реклами у м. Одесі.
Закон України «Про рекламу» та Типові правила розміщення зовнішньої реклами, щодо невідповідності оскаржуваного у справі рішення яким зазначає позивач, регламентують порядок та вимоги до розміщення виключно зовнішньої реклами, якою вивіска не є. У той же час, рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року № 178 «Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси» прийняте у повній відповідності до законодавчих актів вищої юридичної сили - законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про благоустрій населених пунктів».
Виконавчий комітет Одеської міської ради звертає увагу, що оскаржуване у справі рішення поширює свою дію виключно на юридичних та фізичних осіб, які здійснюють господарську діяльність, до яких позивач (в тому числі, будучи кандидатом в депутати) не відноситься.
Натомість, жодних доказів на підтвердження здійснення ОСОБА_1 господарської діяльності та, відповідно, застосування до нього Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси до позовної заяви не додано.
З урахуванням наведеного, відповідач звертає увагу на постанови Верховного Суду від 19.06.2018 року у справі № 805/2979/17-а та від 12.02.2019 року у справі № 826/7806/17, в яких суд касаційної інстанції зазначив, що особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач. В розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.
При цьому, Верховний Суд у постановах від 24.04.2018 року у справі № 167/592/17, від 23.10.2018 року у справі № 686/2818/15-а, від 03.04.2018 року у справі № 592/11328/17 тощо вказав, що право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
Враховуючи вимоги КАС України, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.
Верховним Судом зазначено, що із наведених положень вбачається, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.
У свою чергу, звернення до суду з позовною заявою про визнання нечинним вже прийнятого нормативно-правового акта передбачає наявність відповідного порушення останнім прав, свобод або законних інтересів особи. Проте, даний позов поданий ОСОБА_1 , який не є суб'єктом господарювання та до якого рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року № 178 «Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси» не застосовується.
Наведене свідчить про відсутність у позивача підстав для оскарження спірного рішення та є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову без дослідження питання правомірності такого рішення.
23.11.2020 року від позивача надійшла відповідь на відзив, згідно якої позивач вимоги відповідача, викладені у відзиві на позовну заяву, позивачем не визнаються повністю, виходячи з наступного.
Як зазначає позивач, Законом № 2807 не передбачено підстав для прийняття актів органів місцевого самоврядування щодо регулювання розміщення малих архітектурних форм, у тому числі вивісок. Натомість Законом № 2807 визначено правові підстави регулювання розміщення малих архітектурних форм через затвердження органами місцевого самоврядування Правил благоустрою території населеного пункту, що розроблюються на підставі Типових правил.
У відзиві на позовну заяву відповідач зазначає "необхідність розробки та прийняття оскаржуваного у справі рішення була зумовлена відсутністю правового регулювання питання розміщення вивісок як на державному, так і місцевому рівні".
Порядок розміщення вивісок на території міста Одеси затверджений рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради у 2008 році.
Рішеннями Одеської міської ради «Про нову редакцію Правил благоустрою території міста Одеси, забезпечення в ньому чистоти і порядку» від 20 квітня 2004 року № 2376-ГУ (втрата чинності на підставі рішення Одеської міської ради від 22.02.2008 № 2153-У загальнодоступне за посиланням https://omr.gov.ua/ru/acts/council/6218) та "Про затвердження Правил благоустрою території міста Одеси (текстової частини)" від 22.01.2008 №2153 (втрата чинності на підставі рішення Одеської міської ради від 23 грудня 2011 року №1631, загальнодоступне за посиланням https://omr.gov.ua/ru/acts/council/12392/), якими були врегульовані питання розміщення вивісок на території міста Одеси.
На теперішній час діє рішення Одеської міської ради “Про затвердження Правил благоустрою території міста Одеси (текстової частини) у новій редакції” від 23 грудня 2011 року № 1631-УІ.
Отже, на думку позивача, відповідачем не проаналізовано наявну на момент прийняття рішення правову базу, що призвело до припущення про відсутність правового регулювання.
Крім того, пунктом 44 частини першої статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” встановлено виключне вирішення на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради питань встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
З урахуванням зазначеного, приймаючи оскаржуване рішення відповідач вийшов за межі наданих повноважень.
Позивач акцентує увагу, що у відповідності до статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Так само, частиною першою статті 49 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” визначено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Отже, як зазначає позивач, відповідачем не доведено повноважень на регулювання питань розміщення вивісок на території міста Одеси.
Статтею 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" одним з принципів державної регуляторної політики є доцільність, як обґрунтованої необхідності державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми. Статтею 5 цього ж Закону забезпечення здійснення державної регуляторної політики серед іншого включає недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти.
Відповідач підтверджує віднесення рішення до категорії регуляторних актів, а отже рішення не відповідає принципам державної регуляторної політики.
Листом Державної регуляторної служби України від 15 квітня 2016 року № 2528/0/20-16 (зареєстровано відповідачем 25 квітня 2016 року за № 02.2-01/34) повідомлено відповідача "Порядок розміщення вивісок на території міста Одеси містять ознаки невідповідності вимогам законодавства", "внести на сесію Одеської міської ради пропозицію про скасування згаданих вище рішень
Листом Одеського міського голови Геннадія Труханова від 16 травня 2016 року № 02.2-01/34 повідомлено Державну регуляторну службу України "пропозиції та зауваження будуть враховані при внесені відповідних змін та перегляді зазначених актів ".
Отже, Одеський міський голова як очільник виконавчого комітету Одеської міської ради визнав невідповідність рішення вимогам законодавства.
З урахуванням факту, збереження звіту про базове відстеження результативності регуляторного акта - рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 р. № 178 "Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси" (строк виконання заходів - вересень 2009 року), та незбереження подальших звітів 2011-2012, 2015 та 2018 роках (навіть опублікованих в порядку, визначеному Законом, версій), а також враховуючи визнання невідповідності рішення вимогам законодавства, викладене в листі Одеського міського голови Геннадія Труханова від 16 травня 2016 року № 02.2-01/34, в цілому свідчить про ухилення відповідача здійснення перегляду регуляторного акта у зв'язку з відсутністю повноважень для прийняття та невідповідності рішення актам вищої юридичної сили.
Отже, рішення в сьогоднішній редакції розповсюджується на всіх фізичних осіб без розмежування на здійснення господарської діяльності. Інших аргументів щодо непоширення дії рішення на позивача відповідачем не надано.
Таким чином, позивач вважає, що доводи відповідача є безпідставними через те, що правова позиція останнього заснована на помилковому тлумаченні норм чинного законодавства.
Ухвалою суду від 24.11.2020 року задоволено клопотання позивача, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Одеську міську раду .
02.12.2020 року від третьої особи - Одеської міської надійшли письмові пояснення, відповідно до яких просить суд відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до виконавчого комітету Одеської міської ради про визнання протиправним (незаконним та таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року № 178 «Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси».
В поясненнях Одеська міська рада звертає увагу, що, будучи колегіальним представницьким органом виключної компетенції, жодним чином не брала участі у прийнятті оскаржуваного у справі рішення. При цьому, повноваження щодо здійснення організації благоустрою населених пунктів, зокрема розміщення вивісок на території міста, належать до компетенції виконавчих органів ради, яким і є виконавчий комітет Одеської міської ради.
Як вже зазначалося у відзиві виконавчого комітету Одеської міської ради на позовну заяву, оскаржуване у справі рішення було прийняте в межах реалізації повноважень виконавчих органів міської ради з організації благоустрою населених пунктів.
Так, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» розмежовує повноваження органів місцевого самоврядування з питань благоустрою населеного пункту наступним чином:
до виключної компетенції міських рад відноситься встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту (п. 44 ч. 1 ст. 26 Закону);
до відання виконавчих органів міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з організації благоустрою населених пунктів (пп. 7 п. «а» ч. 1 ст. ЗО).
В межах визначеної законодавством виключної компетенції рішенням Одеської міської ради від 23.12.2011 року № 1631-VI затверджено Правила благоустрою території міста Одеси.
У свою чергу, пунктом 6.9.1.1 Правил благоустрою населених пунктів визначено, що розміщення зовнішньої реклами та інформаційних вивісок на території міста Одеси здійснюється відповідно до чинного законодавства України, Правил розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі, затверджених рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 22.04.2008 року № 434 (зі змінами та доповненнями), Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси, затвердженого рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року № 178 (зі змінами та доповненнями).
Таким чином, прийняте Одеською міською радо рішення про затвердження Правил благоустрою населених пунктів не регламентує порядок розміщення вивісок на території міста Одеси та відсилає в цій частині до оскаржуваного у справі рішення виконавчого комітету Одеської міської ради - уповноваженого органу з організації благоустрою населених пунктів.
Також Одеська міська рада звертає увагу на необґрунтованість доводів позивача, який у клопотанні про залучення Одеської міської ради третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, зазначив про те, що «у разі задоволення позовних вимог Одеська міська рада матиме внести зміни до ухваленого нею рішення».
Третя особа звертає увагу суду, що жодних позовних вимог ані до рішення Одеської міської ради від 23.12.2011 року № 1631-УІ «Про затвердження Правил благоустрою території міста Одеси», ані до зобов'язання Одеської міської ради вчинити певні дії позовна заява ОСОБА_1 не містить.
02.12.2020 від відповідача надійшли письмові заперечення в яких Виконавчий комітет Одеської міської ради не погоджується з доводами, викладеними позивачем у відповіді на відзив, вважає їх безпідставними, необґрунтованими та такими, що не спростовують позицію відповідача, викладену у відзиві на позовну заяву, з огляду на наступне.
Перш за все, звертає увагу, що відповідь на відзив містить доводи, які знаходяться поза межами заявлених позивачами підстав позову, тоді як зміна підстав позову в передбаченому процесуальним законодавством порядку здійснена не була.
Проте, виконавчий комітет Одеської міської ради звертає увагу, що, зважаючи на невичерпність суспільних відносин, які потребують державного регулювання, законодавець не може регламентувати в нормативно-правових законодавчих актах кожен окремий випадок та окрему ситуацію.
Натомість, закони України містять загальні положення з регулювання суспільних відносин у конкретній сфері суспільного життя, гарантуючи реалізацію визначених Конституцією України прав, свобод та законних інтересів громадян та визначаючи суб'єктів, уповноважених на здійснення такої реалізації.
Законами України «Про місцеве самоврядування в України», «Про благоустрій населених пунктів» та «Про охорону культурної спадщини» на органи місцевого самоврядування покладено повноваження з організації благоустрою населених пунктів та забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини. При цьому, діючи на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені законодавством, органи місцевого самоврядування вільні у виборі найоптимальніших форм регулювання відповідних правовідносин на території міста.
Як вже зазначалося у відзиві на позовну заяву, необхідність розробки та прийняття оскаржуваного у справі рішення була зумовлена відсутністю правового регулювання питання розміщення вивісок як на державному, так і на місцевому рівнях.
Основними цілями прийняття Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси були:
створення сучасного правового простору щодо розміщення вивісок, який буде відповідати потребам як суб'єктів господарювання, так і територіальної громади міста, шляхом прийняття місцевого нормативно-правового акта, який врегулює процедуру розміщення -вивісок та запобігатиме самовільному використанню комунальної власності при їх встановленні;
впровадження єдиної цілісної, впорядкованої, структурованої та прозорої системи в цій сфері, що дозволить:
організувати взаємодію між суб'єктами господарювання, які розміщують вивіски, та органами місцевого самоврядування;
запровадити єдину форму документа, відповідно до якого повинна розміщуватися вивіска, та порядок його погодження й реєстрації органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, іншими уповноваженими особами;
створити систему контролю за процесом розміщення вивісок, їх технічним станом;
найбільш повне задоволення потреб одеситів та гостей міста в етичному та естетичному використанні міського інформаційного простору, спрямованих на реалізацію конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.
Крім цього, з метою роз'яснення вимог щодо естетичного вигляду вивісок рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.08.2015 року №282 затверджено графічну частину до Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси, застосування якої є обов'язковим на території в межах історичних ареалів міста Одеси «Центральний історичний ареал» і «Французький бульвар», території комплексних зон охорони, що визначені в «Історико-архітектурному опорному плані, зон охорони з визначенням меж історичних ареалів», що затверджені наказом Міністерства культури та туризму України від 20.06.2008 року № 728/0/16-08, а також на будинки та споруди, що віднесені до об'єктів культурної спадщини.
У відзиві на позовну заяву виконавчий комітет Одеської міської ради акцентував увагу на тому, що рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року № 178 як регуляторний акт приймалося з дотриманням спеціальної процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», якою передбачено гарантії прозорості та врахування громадської думки при розробці нормативно-правового акту.
Відповідач звертає увагу, що як редакцією від 11.09.2003 року, яка діяла на момент розробки оскаржуваного у справі рішення, так і чинною редакцією Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не передбачено погодження Державною регуляторною службою України регуляторних актів, які розробляються органами місцевого самоврядування.
З урахуванням наведеного Державна регуляторна служба України об'єктивно позбавлена можливості надавати оцінку відповідності актів органів місцевого самоврядування принципам державної регуляторної політики, про що мав би бути обізнаний ОСОБА_1 як завідувач Сектору Державної регуляторної служби в Одеській області.
Вказане підтверджується і самою Державною регуляторною службою України, яка в листі від 12.11.2020 року № 7349/0/20-20 вказує на те, що не може володіти інформацією щодо дотримання вимог регуляторного законодавства під час прийняття рішень органами місцевого самоврядування.
Враховуючи вищенаведене, лист Державної регуляторної служби України від 15.04.2016 року №2528/0/20-16 не є доказом порушення Одеською міською радою при прийнятті рішення принципів державної регуляторної політики, тоді як вказані доводи не заявлялися ОСОБА_1 в обґрунтування позову.
Таким чином, оскаржуване у справі рішення виконавчого комітету Одеської міської ради прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені законодавством, що не спростоване позивачем ані у позовній заяві, ані у відповіді на відзив.
Натомість, жодних доказів на підтвердження здійснення ОСОБА_1 господарської діяльності та, відповідно, застосування до нього Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси ані до позовної заяви, ані до відповіді на відзив не додано.
Відповідач звертає увагу, що єдиним обґрунтуванням наявності у позивача ОСОБА_1 підстав для оскарження Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси в позовній заяві зазначено те, що «постановою Одеської міської територіальної виборчої комісії Одеського району Одеської області від 28.09.2020року №76... Позивач зареєстрований кандидатом у депутати Одеської міської ради Одеського району Одеської області на перших місцевих виборах 25 жовтня 2020року».
Враховуючи те, що передвиборна агітація завершена, а результати виборів депутатів до Одеської міської ради вже оголошені, обставини, зазначені позивачем в обґрунтовування підстав звернення до суду, на сьогодні відпали. Жодних інших доводів порушення оскаржуваним рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради його прав, свобод та інтересів позовна заява не містить.
У свою чергу, звернення до суду з позовною заявою про визнання нечинним вже прийнятого нормативно-правового акта передбачає наявність відповідного порушення останнім прав, свобод або законних інтересів особи. Проте, даний позов поданий ОСОБА_1 , який не є суб'єктом господарювання та до якого рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року № 178 «Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси» вочевидь не застосовується.
Ухвалою суду від 09.12.2020 року, занесеною до протоколу судового засідання, було закрито підготовче провадження, а справу призначено до розгляду по суті на 23.12.2020 року.
В судове засідання 23.12.2020 року сторони не з'явились, про час та місце розгляду повідомлялись належним чином та своєчасно. Від позивача надійшло клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження.
Відповідно до положень ч. 3 ст. 205 КАС України, якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі, серед іншого, неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки. У разі повторної неявки повідомленого належним чином відповідача в судове засідання, суд вирішує справу на підставі наявних у ній доказів.
Частиною 9 статті 205 КАС України передбачено, що якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
Враховуючи неприбуття в судове засідання сторін та відсутність потреби заслухати свідка чи експерта, суд ухвалив про продовження розгляду справи в порядку письмового провадження на підставі наявних в матеріалах справи письмових доказів.
Відповідно до ч. 1 ст. 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок. Згідно з ч.6 ст.120 КАС України якщо закінчення строку припадає на вихідний, святковий чи інший неробочий день, останнім днем строку є перший після нього робочий день.
Згідно ч.2 чт.193 КАС України суд розглядає справу по суті протягом тридцяти днів з дня початку розгляду справи по суті.
Враховуючи що розгляд справи по суті розпочався 23.12.2020 року, у зв'язку з чим 22.01.2021 року був останнім днем для розгляду справи.
Зважаючи на перебування головуючого судді у відпустці з 21.01.2021 по 22.01.2021 включно, справа розглядається 25.01.2021 року - у перший робочий день після виходу судді з відпустки, який є останнім днем строку, визначеного ст. 258 КАС України для розгляду справи, з урахуванням приписів ч.1 та ч.6 ст.120 КАС України.
Дослідивши матеріали адміністративної справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується адміністративний позов, судом встановлено наступне.
14.08.2008 року Виконавчим комітетом Одеської міської Ради прийнято рішення №178 «Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси», яким, відповідно до підпункту 7 пункту "а" статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", з метою впорядкування розміщення вивісок на території міста Одеси та приведення діяльності, пов'язаної з їх розташуванням, у відповідність до чинних нормативних актів, виконавчий комітет Одеської міської ради вирішено:
1. Затвердити Порядок розміщення вивісок на території міста Одеси (додаток 1).
2. Затвердити форму технічного паспорта вивіски (додаток 2).
3. Затвердити форму заяви на реєстрацію технічного паспорта вивіски (додаток 3).
4. Уповноважити Бюро естетики міського середовища та зовнішньої реклами при управлінні архітектури та містобудування Одеської міської ради (Хотін І. І.) у десятимісячний термін провести інвентаризацію вивісок, розташованих на території міста Одеси. Дані інвентаризації відобразити в електронному реєстрі обліку вивісок та місць їх розміщення.
5. Покласти виконання заходів з відстеження результативності цього акта на управління з питань міського дизайну та реклами Одеської міської ради.
(пункт 5 у редакції рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 18.01.2011 р. N 32)
6. Рішення набуває чинності з дня його офіційного оприлюднення, але не раніше 1 березня 2008 року.
7. Управлінню інформації Одеської міської ради ( ОСОБА_3 ) оприлюднити це рішення у встановленому законодавством порядку.
8. Контроль за виконанням цього рішення покласти на першого заступника міського голови Ворохаєва А. І.
Вказане рішення було прийняте з метою впорядкування розміщення вивісок на території міста Одеси та приведення діяльності пов'язаної з їх розташуванням відповідно до норм чинного законодавства.
Порядок розроблено з метою захисту майнових інтересів територіальної громади м.Одеси, юридичних та фізичних осіб у власності яких знаходиться місце розміщення вивіски.
Вказане рішення було оприлюднене 27.02.2008 року у друкованому виданні Одеської міської ради - газеті «Одеській вісник», випуск 48.
Позивач вважає, що прийняте виконавчим комітетом Одеської міської ради рішення від 14.02.2008 року № 178 суперечить вимогам Закону України «Про рекламу» та Типовим правилам розміщення зовнішньої реклами затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року №2067.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб'єктом владних повноважень в основу прийнятих ним спірних рішень на відповідність вимогам частини другої статті 2 КАС України, яка визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку, суд враховує наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Статтею 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280) встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Згідно із приписами пункту 44 частини 1 статті 26 Закону № 280, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
Відповідно до підпункту 7 пункту «а» частини 1 статті 30 Закону № 280, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо організації благоустрою населених пунктів.
Статтею 4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 січня 1985 року, ратифікованої Україною 15 липня 1997 року визначено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
За змістом абзацу 1 частини 1 статті 1 Закону України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2807), благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Відповідно до статті 3 Закону № 2807, система благоустрою населених пунктів включає: 1) управління у сфері благоустрою населених пунктів; 2) визначення суб'єктів та об'єктів у сфері благоустрою населених пунктів; 3) організацію благоустрою населених пунктів; 4) стандартизацію і нормування у сфері благоустрою населених пунктів; 5) фінансове забезпечення благоустрою населених пунктів; 6) здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів; 7) встановлення відповідальності за порушення законодавства у сфері благоустрою населених пунктів.
Пунктом 4 частини 1 статті 21 Закону № 2807 встановлено, що елементами (частинами) об'єктів благоустрою є засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами.
Згідно з частиною 1 статті 22 Закону № 2807, комплексним благоустроєм вважається проведення на визначеній території населеного пункту (мікрорайон, квартал, парк, бульвар, вулиця, провулок, узвіз тощо) комплексу робіт з улаштування (відновлення) покриття доріг і тротуарів, обладнання пристроями для безпеки руху, озеленення, забезпечення зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами, встановлення малих архітектурних форм, здійснення інших заходів, спрямованих на поліпшення інженерно-технічного і санітарного стану території, покращання її естетичного вигляду.
Статтею 31 Закону № 2807 встановлено, що стандартизація і нормування у сфері благоустрою населених пунктів здійснюються з метою формування сприятливого для життєдіяльності людини середовища, в умовах якого забезпечуються захист довкілля, санітарне та епідемічне благополуччя населення, шляхом розроблення комплексу взаємопов'язаних нормативних документів, якими визначаються взаємопогоджені вимоги до об'єктів благоустрою.
До нормативних документів із стандартизації у сфері благоустрою населених пунктів належать документи, які містять: 1) визначення основних понять і термінів; 2) характеристику систем класифікації; 3) методи, методики та способи визначення об'єктів благоустрою населених пунктів; 4) метрологічні норми і вимоги до організації робіт з благоустрою населених пунктів; 5) інші нормативи із стандартизації у цій сфері, передбачені законом (частина перша статті 32 Закону № 2807).
Законом, який визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами, є Закон України «Про рекламу» від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР з подальшими змінами та доповненнями (надалі - Закон № 270).
Відповідно до ст. 3 Закону України «Про рекламу», законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.
Отже, вказаний Закон передбачає регулювання правовідносин у сфері реклами не лише відповідно до його вимог, а й іншими нормативно-правовими актами.
Статтею 1 Закону № 270, надано визначення поняттю зовнішня реклама, за змістом якого це - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламо носіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
Згідно із нормою ч. 1 ст. 16 цього Закону, розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Вказана стаття Закону прямо передбачає необхідність прийняття виконавчим комітетом міської ради Порядку, який би врегульовував правовідносини з питань видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами. Такий порядок розробляється на підставі Типових правил, які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29 грудня 2003 року були затверджені Типові правила розміщення зовнішньої реклами (далі - Типові правила).
Пунктом 2 Типових правил визначено поняття, зокрема дозволу, а також вивіски чи таблички.
Дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.
Вивіска чи табличка - елемент на будинку, будівлі або споруді з інформацією про зареєстроване найменування особи, знаки для товарів і послуг, що належать такій особі, вид її діяльності (якщо це не випливає із зареєстрованого найменування особи), час роботи, що розміщений на зовнішній поверхні будинку, будівлі або споруди не вище першого поверху або на поверсі, де розташовується власне чи надане у користування особі приміщення (крім, випадків, коли суб'єкту господарювання належить на праві власності або користування вся будівля або споруда), біля входу у таке приміщення, який не є рекламою.
За приписами п. 3 Типових правил, зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
Відповідно до п. 4 Типових правил, на територіях, будинках і спорудах зовнішня реклама розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб) з урахуванням архітектурних, функціонально-планувальних, історико-культурних чинників, типології елементів місцевого середовища та з додержанням правил благоустрою територій населених пунктів.
За змістом пункту 13 частини 1 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить також надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.
Таким чином, за результатами системного аналізу вказаних вище законів та підзаконних актів, суд прийшов до висновку, що при прийнятті рішення рішення від 14.02.2008 року №178 “Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси” виконавчий комітет Одеської міської ради діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, а також з використанням своїх повноважень з метою, з якою це повноваження надано.
Жодних ознак, що при прийнятті вказаного рішення відповідач діяв необґрунтовано, тобто без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, упереджено по відношенню до будь-кого чи до будь-якої групи осіб, недобросовісно, нерозсудливо, з порушенням принципу рівності перед законом (з ознаками дискримінації) - судом в ході судового розгляду не встановлено та сторонами не надано.
Судом перевірено доводи позивача щодо суперечності окремих положень Правил законам України та такі доводи відхиляються судом з наступних мотивів.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Благоустрій населених пунктів, відповідно до ст. 2 цього Закону, передбачає:
розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об'єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об'єктів;
організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об'єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення;
створення умов для реалізації прав та виконання обов'язків суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів.
За змістом п. 9 ч. 1 ст. 21 цього Закону, елементами (частинами) об'єктів благоустрою є, зокрема, малі архітектурні форми.
Згідно із ч. 2 ст. 21 цього Закону, мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об'єкта благоустрою. До малих архітектурних форм належать, зокрема інформаційні стенди, дошки, вивіски.
При цьому, відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», до повноважень виконавчих органів сільських, селищних міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до повноважень виконавчого комітету міської ради належить організація благоустрою населеного пункту.
Враховуючи вищевикладене, суд прийшов до висновку, що виконавчий комітет Одеської міської ради при прийнятті рішення діяв з метою виконання наданих йому повноважень у сфері благоустрою, з метою врегулювання правил розміщенням вивісок.
Щодо розділу другого «Вимоги до вивісок» розміщення вивісок у місті Одесі, про які зазначає позивач (розділ 2 тлумачення терміну «самовільно розміщена вивіска» та «реклама» із зазначенням максимального розміру; розділ 3 частини 4-6, 8-11, 12, 13; розділ 4 повністю; розділ 6 повністю), то суд зазначає наступне.
Відповідно до розділу ІІ оскаржуваного Порядку передбачено, що самовільно розміщена вивіска - це вивіска, про розміщення якої не повідомлено уповноважені органи відповідно до цього Порядку у визначений строк та спосіб, або щодо якої заявником не було усунуто невідповідності вивіски вимогам цього Порядку у визначений строк.
Визначення цього поняття не суперечить нормативно-правовим актам вищої юридичної сили. До того ж, безпосередньо сам Порядок не містить у своєму змісті жодних норм з приводу подання будь-якого повідомлення щодо розміщення вивіски.
Пунктами 4-6, 8-11, 12 розділу ІІІ передбачені вимоги до вивісок, зокрема, щодо місця розміщення вивіски, її змісту та форми, місць та способів, у які забороняється розміщення вивіски, розмірів, матеріалів, техніки та стилістики вивіски, її освітлення та щодо дотримання вимог Закону України «Про захист прав споживачів».
Розділом IV Порядку передбачено власне порядок розміщення вивісок.
Розділом VI Порядку передбачений порядок демонтажу самовільно розміщених вивісок.
Вищевказані питання є питаннями благоустрою населеного пункту місцевого значення, вирішення яких законом віднесено до повноважень органу місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») та здійснено виконавчим комітетом Рівненської міської ради на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведені положення Порядку повністю кореспондуються із приписами Типових правил, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29.12.2003 і невідповідності вказаних частин Порядку вимогам нормативно-правових актів вищої юридичної сили судом не встановлено.
За таких обставин, суд прийшов до висновку, що рішення виконавчого комітету Рівненської міської ради № 113 від 13.11.2018 року «Про затвердження Порядку розміщення вивісок у місті Рівному» є правомірним.
Щодо дотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Порядок розгляду і прийняття регуляторних актів регламентується Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160 (далі - Закону № 1160).
За приписами ст. 8 Закону № 1160, стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Відповідно до ст. 9 цього ж Закону, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Статтею 12 Закону № 1160 визначено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Згідно із ст. 13 Закону № 1160, план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
За змістом Закону № 1160, здійснення державної регуляторної політики органами та посадовими особами місцевого самоврядування встановлений Розділом VI.
Так, згідно зі статтею 31 Закону № 1160 сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики можуть створювати у своєму складі постійні комісії з питань реалізації державної регуляторної політики або можуть покладати ці повноваження на одну з існуючих постійних комісій відповідної ради (далі - відповідальна постійна комісія).
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики створюють у своєму складі в межах граничної чисельності структурні підрозділи з питань реалізації державної регуляторної політики або покладають реалізацію цих повноважень на один з існуючих структурних підрозділів чи окремих посадових осіб відповідного виконавчого органу ради (далі - відповідальний структурний підрозділ).
Організаційне забезпечення здійснення державної регуляторної політики сільським, селищним та міським головою здійснює відповідальний структурний підрозділ виконавчого органу сільської, селищної, міської ради.
Організаційні засади здійснення державної регуляторної політики у системі місцевого самоврядування у місті Києві визначаються цим Законом та Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ».
Статтею 32 Закону № 1160 встановлено, що планування діяльності сільських, селищних, міських, районних у містах, районних та обласних рад з підготовки проектів регуляторних актів здійснюється в рамках підготовки та затвердження планів роботи відповідних рад у порядку, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та регламентами відповідних рад, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.
У разі внесення на розгляд сесії ради проекту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу відповідальна постійна комісія приймає рішення про направлення проекту регуляторного акта на доопрацювання органу чи особі, яка внесла цей проект (частина перша статті 33 Закону № 1160).
Відповідно до частини першої статті 35 Закону № 1160, оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а також сільських, селищних та міських голів, проводиться до внесення цих проектів на розгляд засідання відповідного виконавчого органу ради або до внесення їх на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові.
Частиною 36 Закону № 1160 встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин, орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Судом встановлено, що розробка проекту рішення «Про затвердження Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси» передбачена рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.06.2007 року № 557, яким внесено зміни до Плану діяльності виконавчого комітету Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2007 рік.
Розпорядженням Одеського міського голови від 22.11.2007 року № 1320-01р термін підготовки проекту рішення продовжений у зв'язку з необхідністю оприлюднення проекту рішення з метою одержання зауважень та пропозицій.
Повідомлення про опублікування проекту рішення з аналізом регуляторного впливу оприлюднено у друкованому виданні Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник» від 29.11.2007 року № 261-262.
Проект рішення з аналізом його регуляторного впливу оприлюднено:
- 30.11.2007 року на офіційному сайті Одеської міської ради;
- 01.12.2007 року у друкованому виданні Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник», випуск № 231-264.
Як вбачається зі змісту аналізу регуляторного впливу, необхідність розробки та прийняття виконавчим комітетом Одеської міської ради рішення про розміщення вивісок на території міста Одеси була зумовлена відсутністю правового регулювання зазначеного питання, що призводила до ряду негативних наслідків, відчутних на місцевому рівні:
- спотворення цілісного архітектурно-дизайнерського ансамблю міста, в першу чергу, історичного центру Одеси, через безконтрольне самовільне фасадах та дахах будинків і споруд різного роду вивісок, які не відповідали естетичним вимогам;
- порушення майнових прав, передусім прав територіальної громади м. Одеси, та ослаблення економічних основ місцевого самоврядування при здійсненні майнових операцій з об'єктами права комунальної власності, що відбувалося при безконтрольному використанні (а іноді і пошкодженні) фасадів будинків, які є власністю територіальної громади міста;
- розміщення вивісок, які не відповідали вимогам містобудування щодо формування безпечного та комфортного міського середовища й чинним нормативним актам у галузі будівництва, стандартизації та метрології;
- створення прецедентів вибіркового права через відсутність юридичного розмежування понять «реклама» та «вивіска», коли в одному випадку конструкція розглядається як вивіска і встановлюється лише за погодженням, а в іншому випадку- як зовнішня реклама, і її розміщують тільки згідно з дозволом, що призводить до виникнення конфліктів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з суб'єктами господарювання.
Основними цілями прийняття Порядку розміщення вивісок на території міста Одеси були:
1) створення сучасного правового простору щодо розміщення вивісок, який буде відповідати потребам як суб'єктів господарювання, так і територіальної громади міста, шляхом прийняття місцевого нормативно-правового акта, який врегулює процедуру розміщення вивісок та запобігатиме самовільному використанню комунальної власності при їх встановленні;
2) впровадження єдиної цілісної, впорядкованої, структурованої та прозорої системи в цій сфері, що дозволить:
- організувати взаємодію між суб'єктами господарювання, які розміщують вивіски, та органами місцевого самоврядування;
- запровадити єдину форму документа, відповідно до якого повинна розміщуватися вивіска, та порядок його погодження й реєстрації органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, іншими уповноваженими особами;
- створити систему контролю за процесом розміщення вивісок, їх технічним станом;
3) найбільш повне задоволення потреб одеситів та гостей міста в етичному та естетичному використанні міського інформаційного простору, спрямованих на реалізацію конституційних прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.
06.02.2008 року на офіційному сайті Одеської міської ради оприлюднене повідомлення про громадське обговорення проекту рішення, яке відбудеться 08.02.2008 року о 14:00 в Малій залі Одеської міської ради (Думська, 1).
Текст рішення виконавчого комітету Одеської міської від 14.02.2008 року № 178 «Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси» ради оприлюднено:
- 21.02.2008 року на офіційному сайті Одеської міської ради.
- 27.02.2008 року у друкованому виданні Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник», випуск № 48.
З наведених підстав, суд дійшов висновку, що рішення було прийнято з дотриманням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Виходячи з системного аналізу наведених норм права та з огляду на встановлені обставини, суд приходить до висновку, що рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14 лютого 2008 року № 178, прийнято в межах своїх повноважень та відповідає вимогам чинного законодавства.
За наведених обставин, суд приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог, тому позов визнається таким, що задоволенню не підлягає.
Підстави для відшкодування судового збору відповідно до ст. 139 КАС України відсутні.
Керуючись ст.ст. 2, 6, 8, 9, 12, 90, 139, 242-246, 250, 255 КАС України, суд, -
В задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Виконавчого комітету Одеської міської ради (Думська площа, 1, м. Одеса, 65026, код ЄДРПОУ 04056919), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача управління реклами Одеської міської ради (65074, м. Одеса, вул. Косовська, 2д, код ЄДРПОУ 37114047), Одеська міська рада (65026, м. Одеса, площа Думська, 1, код ЄДРПОУ 26597691) про визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.02.2008 року №178 “Про порядок розміщення вивісок на території міста Одеси”, - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст.255 КАС України.
Рішення може бути оскаржено в порядку та строки встановлені ст. ст. 293, 295 КАС України.
Суддя А.А. Радчук
.