Справа № 2-а-5006
2010 рік
18 травня 2010 року Ялтинський міський суд Автономної Республіки Крим у складі: головуючого судді - Чорної О.В., при секретарі - Маланчук А.О.., за участю прокурора - Новожилової Т.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі Ялтинського міського суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Кореїзської селищної ради, треті особи - Управління санаторно-курортних закладів в АР Крим Державного управління справами Президента України, Державне управління справами, про визнання незаконним та скасування рішення, -
Позивачі просять суд визнати незаконним та скасувати рішення Кореїзської селищної ї ради 20-ї сесії 5-го скликання № 388 від 02 липня 2007 року «Про розгляд протесту прокурора м. Ялта № 3850 від 14 травня 2007 року», яким скасоване рішення 13-ї сесії 5-го скликання Кореїзської селищної ради № 326 від 16 березня 2007 року «Про надання дозволу на складання проекту землеустрою по відводу земельних ділянок у власність за адресою: АДРЕСА_1».
Вимоги мотивовані тим, що оскаржуване рішення прийняте всупереч вимогам рішення Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року. У його довірителів є державні акти на земельні ділянки, ним затверджені проекти землеустрою щодо відводу земельних ділянок з зазначенням, що оскільки земельні ділянки знаходяться в історичному ареалі, то будівельні роботи слід проводити за проектною документацією погодженою з Республіканським комітетом з охорони культурної спадщини Ради міністрів АР Крим та центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини під наглядом фахівців - археологів. Тобто, відсутня заборона отримувати у власність земельну ділянку історичного ареалу для будівництва житлового будинку, необхідно лише погодження будівництва з відповідними службами.
Представник відповідача в судове засідання не з'явилась, про день та час розгляду справи сповіщена належним чином, завчасно. Надана заява з проханням розглядати справу у відсутності представника.
Прокурор та представники третіх осіб в судовому засіданні з позовом не погодились. Заперечення мотивовані тим, що земельні ділянки позивачів розташовані в межах охоронної зони Юсуповського палацо-паркового садибного комплексу, є землями історичного ареалу, тому не можуть бути передані у власність для будівництва та обслуговування житлових будинків.
Вислухавши сторони, дослідивши докази, суд приходить до висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню за наступних підстав:
Відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується, це право набувається та реалізується громадянами виключно у відповідності до закону. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Згідно ст. 81 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безкоштовної передачі із земель державної і комунальної власності; приватизації земельних ділянок, раніше наданих їм в користування і по іншим підставам.
Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування та їх посадови особи зобов'язані діяти лише на підставі та у межах повноважень та засобами, передбаченими Конституцією та законами України.
Зазначені положення Конституції України кореспондовані в ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.
У відповідності із ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Відповідно до п. 4 ч.1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської Ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
У відповідності зі ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень.
Відповідно до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України (в редакції, яка діяла на час спірних правовідносин) - громадяни, зацікавлені в одержані безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у межах норм безоплатної приватизації, подають заяву про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки.
Згідно зі ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України (в редакції, яка діяла на час спірних правовідносин) - відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву і в разу згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення.
Судом встановлено, що рішенням Кореїзської селищної ради 13-ї сесії 5-го скликання № 327 від 16 березня 2007 року ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_1 наданий дозвіл на розробку проекту відводу земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд орієнтовною площею 0,15 га (кожному) за адресою: АДРЕСА_1 (том 1 а.с. 38-39).
14 травня 2007 року на зазначене рішення Кореїзської селищної ради був внесений протест прокурора м. Ялта № 3851 від 14 травня 2007 року з вимогою скасувати рішення відповідача № 327 від 16 березня 2007 року у зв'язку із порушенням вимоги чинного законодавства, а саме, оскільки земельні ділянки запитувані позивачами знаходяться в межах історико-культурного призначення, де заборонено житлове будівництво (том 1 а.с. 74).
Рішенням Кореїзської селищної ради 20-ї сесії 5-го скликання № 388 від 02 липня 2007 року протест заступника прокурора м. Ялта задоволений, скасоване рішення відповідача № 327 13-ї сесії 5-го скликання від 16 березня 2007 року (том 1 а.с. 29).
Відповідно до ст. 53 Земельного Кодексу України до земель історико-культурного призначення належить землі, на яких розташовані: архітектурні ансамблі і комплекси, історичні центри, квартали, площі, залишки стародавнього планування і забудови міст та інших населених пунктів, споруди цивільної, промислової, військової, культової архітектури, народного зодчества, садово-паркові комплекси, фонова забудова.
Згідно із ст. 54 ЗК України землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.
Навколо історико-культурних заповідників, меморіальних парків, давні поховань, архітектурних ансамблів і комплексів встановлюються охоронні зони з забороною діяльності, яка шкідливе впливає або може вплинути на додержання режиму використання цих земель.
Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
Згідно із ст. 112 Земельного Кодексу України охоронні зони створюються:
А) навколо особливо цінних природних об'єктів, об'єктів культурної спадщини, гідрометеорологічних станцій тощо з метою охорони і захисту їх від несприятливих антропогенних впливів;
Б) уздовж ліній зв'язку, електропередачі, земель транспорту, навколо промислових об'єктів для забезпечення нормальних умов їх експлуатації, запобігання ушкодження, а також зменшення їх негативного впливу на людей та довкілля, суміжні землі та інші природні об'єкти;
Правовий режим земель охоронних зон визначається законодавством України.
Постановою Кабінету Міністрів України № 1070 від 25 липня 2002 року Юсуповському палацо-парковому садибному комплексу (м. Ялта, АР Крим) наданий статус державної резиденції.
Відповідно до списку Республіканського комітету з охорони культурної спадщини пам'ятників місцевого та національного значення, розташованих на території АР Крим Юсуповський палацо-парковий садибний комплекс є пам'ятником архітектури та містобудування (том 1 а.с. 207-210).
Рішення про прийняття на облік Юсуповського палацо-паркового садибного комплексу прийняте на підставі рішення Кримської обласної ради народних депутатів виконавчого комітету № 48 від 20 лютого 1990 року «Про взяття під державну охорону ново виявлених пам'ятників, уточнення меж охоронних зон біля місць масових страт та погребень радянських громадян»; постанови Ради міністрів АР Крим № 15 від 20 січня 1998 року «Про пам'ятники історії та культури»; наказу Республіканського комітету з охорони та використання пам'яток історії та культури № 4-ов від 02 квітня 2001 року «Про обрання на попередній державний облік ново виявлених об'єктів культурної спадщини та внесенні змін та уточнень в облікові документи про пам'ятки історії та культури».
Згідно із постановою Ради міністрів АР Крим № 125 від 22 квітня 1997 року Юсуповський палацо-парковий садибний комплекс внесений до державного реєстру пам'ятників історії та культури АР Крим.
Відповідно до зазначених документів встановлена тимчасова охоронна зона Юсуповського палацо-паркового садибного комплексу в межах існуючої огорожі парка та прибережної паркової частини, яка збереглася.
Відповідно до ст. 29 Закону України «Про охорону і використання пам'ятників історії та культури» з метою забезпечення охорони пам'яток історії, археології, містобудування і архітектури, монументального мистецтва встановлюються охоронні зони, зони регулювання забудови і зони охоронюваного природного ландшафту в порядку, який визначається законодавством Союзу РСР і Української РСР.
Зони охорони пам'яток історії та культури встановлюються виконавчими комітетами обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) Рад народних депутатів за поданням відповідних державних органів охорони пам'яток. Зони охорони пам'яток історії та культури включаються в проекти планування, забудови і реконструкції відповідних міст та інших населених пунктів. У межах зазначених зон забороняються провадження земляних, будівельних та інших робіт, а також господарська діяльність без дозволу відповідних органів охорони пам'яток Союзу РСР або Української РСР.
На виконання зазначених вимог закону Постановою Ради міністрів АР Крим від 16 листопада 1995 року № 330 затверджений історійко-архітектурний опорний план і комплексне охоронне зонування пам'яток історії, культури та природи адміністративного району «Великої Ялти».
На час прийняття оскаржуваного рішення та звернення позивачів до суду зазначена постанова Уряду АР Крим була чинною. Вона втратила чинність у зв'язку із прийняттям 09 жовтня 2007 року Радою Міністрів Криму постанови № 618 «Про затвердження проекту корегування генерального плану Великої Ялти».
На підставі ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, комплексів (ансамблів) навколо них повинні встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. Межі та режими використання зон охорони пам'яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини. Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини (ч. 3 ст. 32 зазначеного закону).
Згідно із постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26 липня 2001 року м. Ялта, частиною якої є смт. Кореїз, включена до списку історичних населених місць України.
Постановою Кабінету Міністрів України № 318 від 13 березня 2002 року затверджений Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць.
Відповідно до зазначеної постанови: режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об'єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам'яток) (пункт 3). Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць (пункт 5). Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об'єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів (пункт 7). Результати досліджень, проведених під час розроблення історико-містобудівних обґрунтувань, відображаються в історико-архітектурному опорному плані, що є основним документом, який визначає культурну спадщину населеного місця та історико-культурну цінність його території (пункт 9). Частина територій історичних ареалів, а саме території пам'яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення (пункт 11). В охоронних зонах здійснюється реставрація та реабілітація пам'яток, забезпечується охорона традиційного характеру середовища, усунення споруд і насаджень, які порушують традиційний характер середовища, відтворення втрачених цінних об'єктів. Нове будівництво можливе тільки у виняткових випадках за проектами, погодженими в порядку, визначеному законодавством. Зони охоронюваного ландшафту можуть використовуватися для рекреації з мінімальним упорядженням і для традиційної діяльності, що не порушує ландшафт (пункт 14). Для кожного історичного ареалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць (пункт 16).
На момент прийняття оскаржуваного рішення діяв історико - архітектурний план м. Ялта, затверджений Постановою Уряду АР Крим від 16 листопада 1995 року № 330, відповідно до якого (том 2 а.с. 47-65) Юсуповський палацо - парковий садибний комплекс входить до зони охоронюваного ландшафту (зона 18), встановлений наступний режим використання: в межах зони зберігаються всі елементи ландшафту, які мають природну та історичну цінність та поновлюються його найбільш цінні втрачені компоненти та якості (усуваються будівлі, споруди та насадження, які спотворюють ландшафт). На території зони заборонені земляні роботи, будівництво і іншого роду діяльність, які не пов'язані з її ландшафтною реконструкцією та порушують її основній природний характер та наносять шкоду природним охоронюваним комплексам. На території зони дозволені земляні роботи та благоустрій, пов'язані з її ландшафтною реконструкцією, а також традиційне використання території з сільськогосподарською, лісогосподарською та рекреаційною метою.
З копій проектів землеустрою по відводу земельних ділянок позивачів (а.с. 99-146) слідує, що запитувані ними земельні ділянки знаходяться в межах історичного ареалу Юсуповського палацо-паркового садибного комплексу, що не спростовувалось учасниками процесу в ході судового засідання.
Зазначені обставини підтвердив допитаний у якості спеціаліста представник Республіканського комітету АР Крим з охорони культурної спадщини, який пояснив, що спірні земельні ділянки розташовані в зоні 18 історико-архітектурного плану м. Ялта, режим використання якої забороняє здійснення індивідуального будівництва, тому вони не можуть надаватись громадянам для цього.
Оцінюючи правомірність оскаржуваного рішення Масандрівської селищної ради суд керується вимогами ст. 2 КАС України та перевіряє, чи прийняте воно: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Аналізуючи приведені положення чинного законодавства України, суд дійшов висновку, що Кореїзська селищна рада при прийнятті оскаржуваного рішення діяла з дотримання вимог закону, оскільки з емельні ділянки позивачів відносяться до земель, розташованих в охоронній зоні Юсуповського палацо-паркового садибного комплексу, передача їх у власність громадянам для будівництва та обслуговування та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд порушує вимоги щодо охорони культурної спадщини.
Посилання представника позивачів на рішення конституційного суду від 16 квітня 2009 року як на підставу неможливості скасування рішення про надання дозволу позивачам на складення проектів землеустрою не приймається судом до уваги з наступних підстав.
Відповідно до рішення Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року по справі № 1-9/2009 від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто, в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).
Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є „гарантією стабільності суспільних відносин“ між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Індивідуальні акти (ненормативні акти) стосуються конкретних осіб та їх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних виявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.
Рішення Кореїзської селищної ради 13-ї сесії 5-го скликання № 327 від 16 березня 2007 року на момент його скасування за протестом прокурору м. Ялта не було виконане, що не заперечував представник позивачів в судовому засідання, воно прийняте з порушенням вимог чинного законодавства, тому орган місцевого самоврядування мав право на його скасування.
Крім того, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 лютого 2010 року (том 1 а.с. 340-344) встановлено, що розглядаючи протест прокурора № 3851 від 14 травня 2007 року Кореїзська селищна рада 02 липня 2007 року діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.
Встановлені висновки касаційної інстанції обов'язкові для суду першої інстанції в порядку ч. 5 ст. 227 КАС України.
Таким чином, суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення Кореїзської селищної ради слід визнати таким, що прийняте без порушень чинного законодавства, в межах компетенції, з дотриманням встановленого порядку.
На підставі викладеного та керуючись, с т.ст.14, 19, 55, 140, 144 Конституції України, Рішенням Конституційного суду від 16 квітня 2009 року по справі №1-9/2009, ст.ст. 12, 53, 54, 112,, 116, 118 Земельного Кодексу України, ст. ст. 10, 24, 25, 26, 46, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст. 1, 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ст. 29 Закону України «Про охорону і використання пам'ятників історії і культури», ст. ст. 2, 6, 9, 10, 17,70, 71, 159-163, 227 КАС України, -
У задоволенні позову ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Кореїзської селищної ради, треті особи - Управління санаторно-курортних закладів в АР Крим Державного управління справами Президента України, Державне управління справами, про визнання незаконним та скасування рішення - відмовити.
Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Севастопольського Апеляційного Адміністративного суду через Ялтинський міський суд в порядку та строки, передбачені ст. ст. 184, 186 КАС України.