20 січня 2021 року
Київ
справа №9901/272/20
адміністративне провадження №П/9901/272/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої судді - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Губської О. А., Данилевич Н. А., Єресько Л. О., Мартинюк Н. М.,
за участі: секретаря судового засідання Любачевської М. С.,
представника позивача Глущенко А. М.,
представника відповідача Осядлої М. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Арцизької районної ради Одеської області до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постанови у частині,
Короткий зміст позовних вимог
01.09.2020 Арцизька районна рада звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, в якій просить визнати протиправною та скасувати постанову Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» в частині утворення у складі Одеської області Болградського району (з адміністративним центром у місті Болград) у складі територій Арцизької міської, Болградської міської, Бородінської селищної, Василівської сільської, Городненської сільської, Криничненської сільської, Кубейської сільської, Павлівської сільської, Тарутинської селищної, Теплицької сільської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України (пп.15 п.1), а також у частині ліквідації в Одеській області Арцизького та Тарутинського районів (пп. 15 п. 3).
Стислий виклад позиції позивача та заперечень відповідача
Обґрунтовуючи позовну заяву зазначає, що оскаржувана постанова прийнята без урахування Методичних рекомендацій щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня.
Указує, що, відповідно до пояснювальної записки до проекту постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів», поданій суб'єктом законодавчої ініціативи разом з проектом постанови № 365, зазначені методичні рекомендації повинні були ураховуватися при формуванні нових районів у країні.
Позивач вважає, що постанова в оскаржуваній частині прийнята не пропорційно, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. Адже несприятливі наслідки безперечно, на думку позивача, настануть як для конкретної юридичної особи, яка буде ліквідована у результаті прийняття такого управлінського рішення - Арцизької районної ради, так і для величезної кількості громадян, які проживають на зазначеній території.
02.10.2020 відповідач подав відзив на позову заяву, в якому проти позовних вимог заперечує та зазначає, що Верховна Рада України діяла на підставі, в межах повноважень, у тому числі визначених пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України та у спосіб, що передбачений Конституцією та Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» з метою забезпечення своєчасного, об'єктивного розгляду та прийняття Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів».
Крім того, відповідач зазначає, що Арцизька районна рада не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання нечинною та протиправною Постанови Верховної Ради України, а спір між сторонами не є компетенційним, тому оскаржувана постанова не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням органу місцевого самоврядування, що є підставою для закриття провадження у справі (правові обґрунтування викладені у клопотанні представника відповідача про закриття провадження у справі).
Відповідач вказує, що оскаржувану постанову прийнято відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України («за» - 238), що є відображенням складової волевиявлення народних депутатів України на стадії реалізації законодавчої процедури, та оформлено відповідною Постановою Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» від 17.07.2020 № 807-ІХ.
Також 02.10.2020 від відповідача до суду надійшло клопотання про закриття провадження у справі, в обґрунтування якого Верховна Рада України посилається на те, що спір між суб'єктами владних повноважень допускається лише в одному випадку - з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, однак у даній справі між позивачем та відповідачем такий спір відсутній, а тому даний позов не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
У клопотанні зазначено, що незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання. Отже, прийняття Постанови Верховної Рад України є саме законодавчим процесом, невід'ємною частиною законодавчої діяльності та не відносяться до управлінської діяльності.
Зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20.08.2019 у справі № 800/617/16 (П/9901/201/18) зазначила, що оскаржувані позивачами дії щодо включення до порядку денного Верховної Ради України і розгляду на її пленарному засіданні відповідного проекту закону є складовими законотворчого процесу, тобто обумовлені реалізацією парламентом саме його законодавчої функції. При розгляді та ухваленні законів Верховна Рада України не виконує публічно-владних управлінських функцій у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), тому спори щодо реалізації права законодавчої ініціативи, дотримання встановленої процедури розгляду, прийняття законів та набрання ними чинності не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді.
При цьому представник відповідача зазначає, що відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, неодноразово висловленої у судових рішеннях, поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у світлі частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Вважає, що Верховна Рада України, приймаючи оскаржувану постанову, не виконувала владних управлінських функцій, а реалізувала свої конституційні повноваження з питань, віднесених до її компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, а тому цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
У додаткових поясненнях від 23.11.2020 представник відповідача наголосила, що виключно Верховна Рада України наділена повноваженнями щодо утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів. Такі рішення парламент приймає у формі постанов на пленарних засідання після їх обговорення цього питання більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Крім того, зазначила, що внесений Кабінетом Міністрів України проєкт постанови, розроблений з врахуванням методичних рекомендацій, містить у пункті 15 частини першої проєкту постанови 6 районів в Одеській області, водночас, після розгляду проєкту постанови на засіданні профільного Комітету Верховної Ради України було підтримано пропозицію народних України створити 7 районів в Одеській області, зокрема, серед інших, ще створений Березівський район (з адміністративним центром у місті Березівка), отже кількість районів в Одеській області, після розгляду питання в профільному Комітеті, була збільшена.
У додаткових поясненнях від 20.01.2021 представник позивача зазначила, що на її думку, надані Верховною Радою України додаткові пояснення не містять нормативного підтвердження відповідності оскаржуваної постанови ознакам акту законодавчої сили, також вважає неправильною позицію відповідача, що відсутність уніфікованого закону про територіальний устрій України зумовлює наділення будь-якої постанови Верховної Ради України з питань територіального устрою законодавчою силою. Наголошує на тому, що Верховна Рада України оформлює свої рішення, зокрема постановою, при цьому така постанова може бути або законопроєктом і містити в собі положення нормативного характеру або постановою з інших питань, не пов'язаних із нормотворенням, і залежить це від того чи носить така постанова нормативний характер. При цьому, і постанова нормативного характеру, і постанова ненормативного характеру оформлюються в однаковому порядку - в порядку законодавчої процедури, проте розгляд та прийняття законопроєкту здійснюється по особливій процедурі, а от прийняття постанов та інших актів Верховної Ради України ненормативного характеру регламентовано статтею 138 Регламенту. Вважає, що оскаржувана постанова була прийнята як інший акт, а не законопроєкт.
Процесуальні дії у справі
Ухвалою Верховного Суду від 17.09.2020 відкрито провадження в цій адміністративній справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п'яти суддів у судовому засіданні з викликом сторін на 21.10.2020 о 09 год 15 хв. Тією ж ухвалою суд встановив сторонам строки для подання відзиву, відповіді на відзив та заперечень по суті справи. Крім того, зобов'язав Верховну Раду України, відповідно до статті 264 КАС України, опублікувати оголошення про оскарження постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
У судовому засіданні 21.10.2020 оголошено перерву до 12 год 00 хв 25.11.2020 та зобов'язано сторони надати додаткові докази у підтвердження їх позицій.
25.11.2020 у зв'язку з неможливістю сформувати склад колегії суддів (у зв'язку з перебуванням судді Губської О. А. у періоді тимчасової непрацездатності), розгляд адміністративної справи за позовом Арцизької районної ради Одеської області до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постанови у частині не відбувся.
Ухвалою Верховного Суду від 22.12.2020 справу призначено до розгляду в судовому засіданні о 13 год 40 хв 20.02.2021.
Представник відповідача у судовому засіданні 20.01.2021 підтримала заявлене нею клопотання про закриття провадження у справі з підстав та мотивів, наведених у клопотанні.
Відповідно до встановленого статтями 160, 210, 211, 238, 240 КАС України порядку розгляду клопотань та заяв, представник позивача у судовому засіданні 20.01.2021 щодо заявленого клопотання про закриття провадження у справі заперечувала, просила задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Застосування норм права та мотиви ухваленого рішення
Верховний Суд, заслухавши доводи представника Верховної Ради України щодо заявленого клопотання та надані їм на противагу аргументи позивача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними і допустимими доказами, дійшов наступних висновків.
Судом встановлено, що Верховною Радою України 17.07.2020 на пленарному засідання прийнято постанову від 17.07.2020 № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів».
Підпунктом 15 пункту 1 Верховна Рада України постановила утворити в Одеській області, зокрема, Болградський район (з адміністративним центром у місті Болград) у складі територій Арцизької міської, Болградської міської, Бородінської селищної, Василівської сільської, Городненської сільської, Криничненської сільської, Кубейської сільської, Павлівської сільської, Тарутинської селищної, Теплицької сільської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Підпунктом 15 пункту 3 Верховна Рада України постановила ліквідувати в Одеській області, зокрема, Арцизький та Тарутинський райони.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Питання предметної юрисдикції адміністративних судів унормовано, серед іншого, статтею 19 КАС України, за приписами частини першої якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України.
Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України.
Аналіз наведених приписів процесуального закону дає підстави для висновку, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.
При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема Верховної Ради України, і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.
Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5).
За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Правові основи організації та діяльності органів місцевого самоврядування визначені Конституцією України та Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до частини першої статті 10 та статті 18-1 цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені главою 1 розділу ІІ Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 № 17-рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14.10.2003 № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 визначено, що основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
Під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
Отже, Основний Закон України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні, шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
У Рішенні від 07.04.2004 № 9-рп/2004 Конституційний Суд України вказав, що за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).
Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
Конституційний Суд України у мотивувальній частині Рішення від 13.07.2001 № 11-рп/2001 у справі № 1-39/2001 визначив, що під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій статті 133, частині п'ятій статті 140, частині першій статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частині першій статті 2 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.
Водночас у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 у справі № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.
Зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
Таким чином, оскільки позивач оскаржує постанову Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-ІХ з підстав її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
При цьому конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, а незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання.
Ураховуючи, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, не виконував владних управлінських функцій, а реалізував свої повноваження з питань, віднесених до його компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 16.12.2020 у справі № 9901/276/20, Верховним Судом у постановах від 23.09.2020 у справі № 9901/204/20, від 07.10.2020 у справі № 9901/276/20, від 18.01.2021 у справі № 640/18992/20 (№ П/9901/331/20) та ухвалах від 24.02.2020 у справі № 9901/47/20, від 11.09.2020 у справі № 9901/278/20.
За приписами пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на обставини, у зв'язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду із позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Суд вважає, що провадження у справі підлягає закриттю та позивачу необхідно роз'яснити, що вимоги, викладені у позовній заяві, не підлягають судовому розгляду за позовом органу місцевого самоврядування.
При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18, від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18.
За правилами статті 139 КАС України, враховуючи результати судового розгляду справи, понесені позивачем витрати за подання цього позову відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 139, 238, 239, 241-243, 248, 256 КАС України, Верховний Суд
Клопотання Верховної Ради України про закриття провадження у справі задовольнити.
Провадження у справі за позовом Арцизької районної ради Одеської області до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постанови у частині - закрити.
Ухвала набирає законної сили у порядку, визначеному статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України, і може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення її повного тексту.
Повний текст ухвали складено 22.01.2021.
...........................
...........................
...........................
...........................
...........................
Ж.М. Мельник-Томенко
Н.А. Данилевич
О.А. Губська
Л.О. Єресько
Н.М. Мартинюк ,
Судді Верховного Суду