21 січня 2021 року
м. Київ
справа № 815/3205/16
адміністративне провадження № К/9901/45616/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 815/3205/16
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України в Одеській області, третя особа - ОСОБА_2 про скасування реєстрації декларацій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2
на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року
(ухвалену у складі судді Стеценко О.О.)
на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року
(ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Лук'янчук О.В., суддів: Кравченка К.В., Градовського Ю.М.)
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області , третя особа - ОСОБА_2 , в якому просив (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог): скасувати реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 082160561231 та декларації про готовність об'єкта до експлуатації № ОД 142160611163, замовник ОСОБА_2 .
2.Позовні вимоги обґрунтовано тим, що замовником будівництва ОСОБА_2 наведено недостовірні дані у поданих деклараціях, у зв'язку з чим, Департаментом ДАБІ в Одеській області було необґрунтовано, без будь-якої перевірки та передчасно зареєстровано декларації про початок будівельних робіт та про готовність цього об'єкту до експлуатації. Позивач зауважив, що Відповідачу було відомо про факт внесення ОСОБА_2 недостовірних даних в поданих спірних деклараціях, оскільки за здійснення самовільного будівництва відповідачем було видано ОСОБА_2 припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та вказана особа була притягнута до адміністративної відповідальності.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 22 листопада 2016 року Одеський окружний адміністративний суд вирішив:
Адміністративний позов ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, третя особа ОСОБА_2 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації - задовольнити.
Скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт № ОД 082160561231 з реконструкції частини житлового будинку з виділом у самостійну одиницю, без змін геометричних розмірів фундаменту у плані, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , замовник будівництва - ОСОБА_2 , зареєстрованої Департаментом Державної архітектурно-будівельної Інспекції в Одеській області 25.02.2016 року.
Скасувати реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації № ОД 142160611163 з реконструкції частини житлового будинку з виділом у самостійну одиницю, без змін геометричних розмірів фундаменту у плані, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , замовник будівництва - ОСОБА_2 , зареєстрованої Департаментом Державної архітектурно-будівельної Інспекції в Одеській області 01.03.2016 року.
4. Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що матеріалами справи підтверджується факт зазначення позивачем у поданих нею спірних деклараціях недостовірних даних, що дає підстави вважати об'єкт самочинним будівництвом, а тому реєстрація спірних декларацій у відповідності до вимог ч.2 ст.39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 22 березня 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення, а постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року - залишити без змін.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції правильно і в повному обсязі встановив обставини справи, прийняв обґрунтоване рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 10 квітня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_2 .
У касаційній скарзі скаржник просить постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року у справі № 815/3205/16 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів попередніх інстанцій винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.
У касаційній скарзі третя особа зазначає, що претензії позивача за своєю сутністю є цивільно-правовими і не повинні вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 квітня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_2 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року у справі № 815/3205/16.
9. 23 березня 2018 року справу передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду.
10. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 березня 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Гімон М.М., суддів Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26 червня 2019 року, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.
12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 січня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року у справі № 815/3205/16.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 разом із ОСОБА_2 є співвласниками домоволодіння АДРЕСА_1 .
Рішенням Суворовського районного суду м. Одеси від 24.04.2013 року по цивільній справі №1527/4967/12 за позовом ОСОБА_1 до ОСОБА_2 , треті особи - Суворовська районна адміністрація Одеської міської ради, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, Одеська міська рада про усунення перешкод в користуванні власністю, визначення порядку користування домоволодінням, господарськими спорудами, земельною ділянкою, припинення права часткової власності та знесення та за зустрічним позовом ОСОБА_2 до ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , треті особи: Одеська міська рада, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області про визнання договору Дарування удаваною угодою, визнання дійсним договору купівлі-продажу, перевід прав покупця, усунення перешкод в користуванні власністю та зобов'язання вчинити певні дії позов ОСОБА_1 задоволено частково, встановлено порядок користування спірним домоволодінням, визнано за ОСОБА_1 право власності на 63/100 частин, визнано за ОСОБА_2 право власності на 37/100 частин; встановлено порядок користування земельною ділянкою, виділивши ОСОБА_1 земельну ділянку площею 151,3 кв.м, а ОСОБА_2 - 271,2 кв.м, водопровідну колонку залишено в спільному користуванні; зобов'язано ОСОБА_2 не перешкоджати ОСОБА_1 у володінні, користуванні та розпорядженні належних йому 63/100 частин спірного домоволодіння, зобов'язано ОСОБА_2 зробити за власний рахунок перебудову шляхом забезпечення відступу від частини житлового будинку, позначеного по плану під літ. "А", належної ОСОБА_1 до фундаменту цокольного поверху, що позначений під літ. "О", на відстань не менш ніж 8 метрів, стягнено з ОСОБА_2 на користь ОСОБА_1 грошову компенсацію - 19943,04 грн. та судовий збір - 107,30 грн., у задоволенні решти позовних вимог відмовлено, у задоволенні зустрічного позову ОСОБА_2 відмовлено у повному обсязі.
Рішенням Апеляційного суду Одеської області від 06.12.2013 року рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову ОСОБА_1 про зобов'язання ОСОБА_2 за власний рахунок здійснити перебудову шляхом забезпечення відступу від частини житлового будинку, позначеного по плану під літ. "А", належної ОСОБА_1 до фундаменту цокольного поверху, що позначений під літ. "О", на відстань не менш ніж 8 метрів та відмови у задоволенні зустрічного позову ОСОБА_2 про зобов'язання ОСОБА_1 не чинити перешкоди у користуванні комунікаціями, скасовано. В цій частині ухвалено нове рішення, яким зобов'язано ОСОБА_2 за власний рахунок здійснити перебудову самовільно збудованого фундаменту цокольного доверху літ "О" домоволодіння АДРЕСА_1 , шляхом проведення робіт, а саме закладення віконних пройомів, які виходять на частину житлового будинку літ. "А", яка належить ОСОБА_1 , що входить до складу домоволодіння АДРЕСА_1 . Зустрічний позов ОСОБА_2 задоволено частково. Зобов'язано ОСОБА_1 не чинити перешкод ОСОБА_2 у користуванні комунікаціями (газ, вода, світло, каналізація) за адресою; АДРЕСА_1 . У решті рішення залишено без змін .
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 17.04.2014 року було відхилено касаційну скаргу ОСОБА_2 , рішення Суворовського районного суду м. Одеси від 24.04.2013 року в частині, яка не скасована, та рішення Апеляційного суду Одеської області від 06.12.2013 року залишено без змін .
На підставі вказаного рішення суду, 25.11.2015 року позивач зареєстрував право власності на 63/100 частини домоволодіння АДРЕСА_1 .
В 2015 році третя особа, ОСОБА_2 , продовжила будівництво належної їй частки домоволодіння АДРЕСА_1 .
Так, відповідно до відповіді Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради № 01-13/447/0 від 17.11.2015 року, наданої за результатом розгляду звернення ОСОБА_1 , виїздом за адресою: АДРЕСА_1 співробітниками Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради підтверджено факт проведення будівельних робіт. Крім того, повідомлено, що вихідні дані на проектування (реконструкцію) якого-небудь об'єкту за вказаною адресою управлінням отримано не було .
Згідно відповіді Департаменту ДАБІ в Одеській області № 01/11-17770 від 25.12.2015 року, наданої за результатом розгляду звернення ОСОБА_1 , було повідомлено, що Департаментом ДАБІ в Одеській області було проведено позапланову перевірку за адресою: АДРЕСА_1 та встановлено, що власником 37/100 домоволодіння за вказаною адресою є ОСОБА_2 . Відповідно до даних Єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі дозволів і сертифікатів відомості щодо будівництва відсутні. ОСОБА_2 виконуються будівельні роботи з реконструкції житлового будинку без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, що є порушенням ч.1 ст.34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". За вчинене правопорушення ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності, відповідно до діючого законодавства у сфері містобудівної діяльності .
Крім того, листом Департаменту ДАБІ в Одеській області № 01/11-6580 від 22.04.2015 року, наданої за результатом розгляду звернення ОСОБА_1 , було повідомлено, що за адресою: АДРЕСА_1 проведено позапланову перевірку за результатами якої забудовника ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності та надано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності з терміном його виконання до 25.01.2016 року. Також Департаментом ДАБІ в Одеській області 09.02.2016 року проведено перевірку виконання вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 25.12.2015 року. За результатами перевірки встановлено, що забудовником - ОСОБА_2 , вимоги припису не виконані, чим порушено п.4 ч.З ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". За вчинене правопорушення забудовника притягнуто до адміністративної відповідальності, відповідно до діючого законодавства у сфері містобудівної діяльності .
25.02.2016 року Департаментом ДАБІ в Одеській області було зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт № ОД 082160561231 з реконструкції частини житлового будинку з виділом у самостійну одиницю, без змін геометричних розмірів фундаменту у плані, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , замовник будівництва - ОСОБА_2
01.03.2016 року Департаментом ДАБІ в Одеській області було зареєстровано декларацію про готовність об'єкта до експлуатації № ОД 142160611163 з реконструкції частини житлового будинку з виділом у самостійну одиницю, без змін геометричних розмірів фундаменту у плані, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , замовник будівництва - ОСОБА_2 .
В поданих деклараціях, ОСОБА_2 зазначено, що нею здійснюється реконструкція частини житлового будинку з виділом в самостійну одиницю, без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 . Крім того, в декларації про початок будівельних робіт ОСОБА_2 зазначила, що ТОВ "Будівельна компанія СДС" було розроблено проектну документацію, яку було нею затверджено 03.04.2014 року.
Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
15. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Пункт 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
До справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб'єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб'єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Відповідно до частини першої статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним і скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий, зокрема, органом державної влади, якщо він суперечить актам цивільного законодавства та порушує цивільні права або інтереси.
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Статтею 392 ЦК передбачено, що власник майна може пред'явити позов про визнання його права власності, якщо це право оспорюється або не визнається іншою особою, також у разі втрати ним документа, який засвідчує його право власності.
Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом спору є скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації.
Позивач оскаржує рішення суб'єкта владних повноважень, які фактично стосується права третьої особи, з підстав порушення прав позивача як співвласника домоволодіння. Цей спір стосується не стільки правомірності дій суб'єкта владних повноважень щодо реєстрації декларацій про початок будівельних робіт та про готовність цього об'єкту до експлуатації, скільки правомірності здійснення третьою особою такого будівництва без згоди позивача, який як і третя особа є співвласниками домоволодіння на правах часткової власності, а саме у громадянина ОСОБА_1 право власності на 63/100 частин, а у громадянки ОСОБА_2 право власності на 37/100 частин домоволодіння відповідно.
Ці обставини підтверджуються рішеннями судів загальної юрисдикції під час розгляду цивільної справи за адміністрація Одеської міської ради, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, Одеська міська рада про усунення перешкод в користуванні власністю, визначення порядку користування домоволодінням, господарськими спорудами, земельною ділянкою, припинення права часткової власності та знесення (цивільна справа № 1527/4967/12).
Отже позивач оскаржує ці рішення, саме з підстав незгоди з фактом здійснення третьою особою будівництва, що на думку позивача призвело до порушення її права, як користувача земельної ділянки та власника частки спільного домоволодіння.
Верховний суд констатує, що спірна реєстрація декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єкта до експлуатації, яка здійснена суб'єктом владних повноважень, породжує права та обов'язки тільки для суб'єкта, якому вона адресована, тобто для замовника відповідного будівництва.
Враховуючи те, що управлінські дії відповідача мали наслідком створення перешкоди у реалізації цивільного права позивача на володіння, користування та розпоряджання його майном, спір позивача з відповідачем не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, тобто не є публічно-правовим.
З урахуванням наведеного колегія суддів вважає, що у цій справі існує спір про право, а тому обраний позивачем спосіб захисту не приведе до відновлення його порушених прав.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2019 року у справі № 564/2064/18 та від 23 січня 2019 року у справі № 815/2063/16.
Колегія суддів враховує, що житло є специфічним об'єктом права власності, тому свобода використання житла його власниками обмежується нормами, спрямованими на схоронність жилих приміщень та непорушення прав інших осіб, зокрема інших мешканців жилого будинку.
Обмеження свободи власника житла на його використання нормами, спрямованими на схоронність жилих приміщень та непорушення прав інших осіб, зокрема, власників суміжних жилих приміщень, не є створенням власнику житла перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження своїм майном.
З урахуванням зазначеного, колегія суддів дійшла переконання, що оскаржене рішення порушує право володіти, користуватися та розпоряджатися житловим будинком. Тобто, вказане рішення суперечить актам цивільного законодавства та порушує цивільні права та інтереси.
Аналогічну правову позицію було висловлено в постанові Верховного суду від 29 листопада 2019 року справа №405/5543/15-а(2-а/405/267/15).
Таким чином, суди попередніх інстанцій помилково розглянули даний спір як публічно-правовий.
Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється та необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства.
16. За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).
17. Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
18. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
19. Отже, постанова Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року у справі № 815/3205/16 підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 354, 356, 359 КАС України,
1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.
2. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року у справі № 815/3205/16 - скасувати, а провадження у справі закрити.
3. Роз'яснити ОСОБА_1 право на звернення до суду за правилами цивільного судочинства.
4. Роз'яснити ОСОБА_1 право протягом десяти днів з дня отримання ними відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Т. Г. Стрелець
Судді С. Г. Стеценко
Л. В. Тацій