Справа № 620/3748/20 Суддя (судді) першої інстанції: Тихоненко О.М.
20 січня 2021 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Оксененка О.М.,
суддів: Лічевецького І.О.,
Мельничука В.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Менської місцевої прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року по справі за адміністративним позовом Заступника керівника Менської місцевої прокуратури в інтересах держави до Городнянської міської ради Городнянського району Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Росія» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
Заступник керівника Менської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Городнянської міської ради Городнянського району Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Росія», в якому просив: визнати протиправною бездіяльність Городнянської міської ради Городнянського району Чернігівської області щодо невжиття заходів по оформленню права власності на об'єкти інженерної інфраструктури меліоративної системи «Тимошково», яка знаходиться на території Городнянської об'єднаної територіальної громади та зобов'язання відповідача прийняти у власність та оформити право комунальної власності на об'єкти інженерної інфраструктури меліоративної системи «Тимошково», шляхом прийняття рішення на сесії міської ради.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року позовну заяву Заступника керівника Менської місцевої прокуратури в інтересах держави до Городнянської міської ради Городнянського району Чернігівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Росія» про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - повернуто позивачу.
В апеляційній скарзі керівник Менської місцевої прокуратури, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування апеляційної скарги скаржником зазначено, що заступник керівника Менської місцевої прокуратури має право подання позовної заяви в порядку адміністративного судочинства до суду на підставі частини першої статті 24 Закону України «Про прокуратуру», оскільки здійснює представництво в інтересах держави, а не діє від імені прокуратури, як суб'єкта владних повноважень.
Згідно частини другої ст. 312 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).
З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що заступник керівника Менської місцевої прокуратури був уповноважений підписувати позовну заяву цієї прокуратури лише у разі відсутності на дату її підписання і подання керівника Менської місцевої прокуратури, однак доказів відсутності 04 вересня 2020 року керівника Менської місцевої прокуратури позивачем не надано, відтак заступник керівника Менської місцевої прокуратури І. Олєйніков не був уповноважений підписувати позовну заяву від імені Менської місцевої прокуратури.
Колегія суддів не погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 №1697-VІІ «Про прокуратуру» (надалі також - Закон №1697-VІІ) на прокуратуру покладається функція щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Частинами першою та другою статті 12 Закону № 1697-VІІ (у редакції Закону України від 02.07.2015 № 578-VІІІ) встановлено, що у системі прокуратури України діють місцеві прокуратури, перелік та територіальна юрисдикція яких визначається в Додатку до цього Закону.
Місцеву прокуратуру очолює керівник місцевої прокуратури, який має першого заступника та не більше двох заступників.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 1697-VІІ (у редакції Закону України від 02.07.2015 № 578-VІІІ) керівник місцевої прокуратури представляє місцеву прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями.
Частиною третьою статті 13 Закону № 1697-VІІ (у редакції Закону України від 02.07.2015 № 578-VІІІ) передбачено, що у разі відсутності керівника місцевої прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника місцевої прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника місцевої прокуратури.
Згідно з частинами першою та четвертою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Відповідно до частин першої та сьомої статті 56 КАС України, сторона, а також третя особа в адміністративній справі можуть брати участь в адміністративному процесі особисто і (або) через представника. Законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.
Системний аналіз наведених норм Закону №1697-VII та КАС України, дає підстави для висновку, що заступник прокурора Менської місцевої прокуратури був уповноважений підписувати позовну заяву Прокуратури лише у разі відсутності на дату її підписання і подання прокурора Менської місцевої прокуратури та його першого заступника.
Разом з тим, колегія суддів враховує положення частини першої статті 24 Закону №1697-VII, яка регулює що регулює особливості здійснення окремих форм представництва інтересів громадянина або держави в суді, згідно якої раво подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору України, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.
Частиною сьомою цієї статті у відповідній редакції встановлено, що повноваження прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством.
За приписами частини третьої та четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відтак, закріплені частиною першою статті 24 Закону №1697-VII повноваження щодо підписання заступником керівника регіональної прокуратури, у тому числі, позовної заяви повинні реалізуватись у чітко визначених законодавством випадках, а саме, у разі здійснення таким органом прокуратури представництва інтересів громадянина або держави в суді.
Зазначена правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 25.09.2019 у справі № 819/1761/16 та від 25.09.2019 у справі № 819/198/17.
З матеріалів справи вбачається, що згідно Наказу Прокуратури Чернігівської області від 19 вересня 2018 року №306к Олєйніков І.В. був призначений на посаду заступника керівника Менського місцевої прокуратури.
У відповідності до наказу керівника Менської місцевої прокуратури Чернігівської області від 06.12.2019 № 26 «Про розподіл обов'язків між працівниками Менської місцевої прокуратури» заступник керівника місцевої прокуратури Олєйніков І.В. організовує діяльність щодо представництва інтересів держави в суді в порядку, визначеному законом та виконання судових рішень за позовами прокурора.
Колегія суддів зазначає, що положення зазначеного наказу не суперечать положенням статті 24 Закону України «Про прокуратуру», оскільки прокурор здійснює представництво у даній справі не у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями, а передбачає представлення інтересів держави в суді.
Виходячи з аналізу вищезазначених норм законодавства, до повноважень заступника керівника місцевої прокуратури - Олєйнікова І.В. віднесено, у тому числі, право з метою захисту інтересів держави звертатися з позовами до суду в інтересах держави та, відповідно, підписувати позовні заяви.
Отже, заступником керівника Менської місцевої прокуратури правомірно підписано позовну заяву від імені Прокуратури як особою, яка мала на це відповідні повноваження на здійснення представництва інтересів держави у суді.
Посилання суду першої інстанції при постановленні ухвали на правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 27.05.2020 у справі № 819/478/17 за позовом заступника прокурора Тернопільської області до Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України про визнання протиправною бездіяльність головного державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, яка проявилась у не закінченні виконавчого провадження, є помилковим, так як вказана постанова стосується правовідносин, у яких заступник керівника регіональної прокуратури, підписуючи позов, діяв від імені органу прокуратури, а не реалізовував конституційну функцію представництва інтересів держави.
Вказане свідчить про наявність правових підстав для відступу вищевказаної позиції Верховного Суду, так як у вказаній справах мали місце інші обставини та висновки Верховного Суду стосувалися виключно повноважень щодо здійснення представництва прокуратури у відносинах з органами державної влади, а тому, було судом застосовано саме норми ст. 11 Закону України «Про прокуратуру».
При цьому, колегія суддів звертає увагу на положення частини п'ятої ст. 5 КАС України, яка гарантує право на судовий захист, передбачено, що ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.
Згідно практики Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише і фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.
Зокрема, у рішенні від 04 грудня 1995 року у справі «Беллет проти Франції» Європейський суд з прав людини зазначив, що ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
У рішенні від 13 січня 2000 року у справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» та у рішенні від 28 жовтня 1998 року у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням п. 1 ст. 6 Конвенції.
Отже, виходячи з норм Конституції України, а також з норм міжнародного права, повернення адміністративного позову з формальних підстав унеможливило доступ позивача до правосуддя для повного захисту своїх прав та інтересів шляхом судового розгляду справи.
Таким чином, з урахуванням викладеного вище, колегія суддів дійшла висновку, що повернення в даному випадку апеляційної скарги позивачеві на підставі пункту 3 частини четвертої статті 169 КАС України є передчасним.
За правилами частини третьої ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Згідно з ст. 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Отже, враховуючи вищевикладене, апеляційну скаргу слід задовольнити, ухвалу суду першої інстанції про повернення позовної заяви - скасувати та направити справу до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,
Апеляційну скаргу керівника Менської місцевої прокуратури - задовольнити.
Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року - скасувати, а справу № 620/3748/20 направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя О.М. Оксененко
Судді І.О. Лічевецький
В.П. Мельничук