14 січня 2021 рокуЛьвівСправа № 380/2262/20 пров. № А/857/12490/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :
головуючого судді : Кухтея Р.В.,
суддів : Шинкар Т.І., Онишкевича Т.В.
розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 липня 2020 року (ухвалене головуючим-суддею Потабенко В.А. в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у м. Львові) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Львівській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся в суд із зазначеним позовом, в якому просив визнати протиправними дії посадових осіб Головного управління Національної поліції у Львівській області (далі - ГУ НП у Львівській області, відповідач) щодо невчасного надання письмової відповіді на його скаргу від 22.09.2019 та неналежного проведення службового розслідування за даною скаргою та зобов'язати уповноважену особу ГУ НП у Львівській області провести повторне всебічне, повне та об'єктивне службове розслідування за його скаргою від 22.09.2019 та винних осіб притягнути до відповідальності, про що його належним чином повідомити.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 14.07.2020 у задоволені адміністративного позову було відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій через невідповідність висновків суду обставинам справи, просить його скасувати та прийняти постанову, якою задовольнити його адміністративний позов.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що представником відповідача не спростовано факт невчасного надання відповіді на його скаргу від 22.09.2019, оскільки відповідь від 07.11.2019 ним була отримана тільки 02.03.2020. Також, відповідачем було приховано висновок службового розслідування від нього та навмисно надіслано йому інформацію про результати службового розслідування уже після спливу шестимісячного строку для притягнення до дисциплінарної відповідальності. Крім того, суд першої інстанції проігнорував те, що не вправі притягувати до дисциплінарної відповідальності, проте вправі зобов'язувати уповноважену посадову особу ГУ НП у Львівській області провести всебічне, повне та об'єктивне службове розслідування за його скаргою та винних осіб притягнути до відповідальності, про що належним чином повідомити його.
Відповідач не скористався правом подачі відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк.
Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що 22.09.2019 ОСОБА_1 скерував на адресу Міністра внутрішніх справ України Авакова А.Б. скаргу на протиправні дії працівників патрульної поліції Буського ВП Кам'янка - Бузького ВП ГУ НП у Львівській області, яка було передана для розгляду до ГУ НП у Львівській області.
Скарга ОСОБА_1 від 22.09.2020 надійшла на адресу Кам'янка - Бузького ВП ГУ НП у Львівській області 10.10.2019 та була зареєстрована під №4 у журналі реєстрації звернень громадян, що надійшли поштою, інвентарний номер 17.
За результатами розгляду скарги скаржнику було надано відповідь №7015/50/03-19 від 07.11.2019.
23.02.2020 ОСОБА_1 звернувся до ГУ НП у Львівській області з інформаційним запитом з метою встановлення причин неотримання ним відповіді на скаргу від 22.09.2020, на який 02.03.2020 була надана відповідь №0-9зі/04/15-20, до якої долучено копію відповіді від 07.11.2019 на скаргу.
Вважаючи, що відповідь надана з порушенням Закону України «Про звернення громадян», а також вважаючи, що службове розслідуванням за його скаргою проведено неналежно, позивач звернувся в суд із даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідь №7015/50/09-19 від 07.11.2019 за результатами розгляду скарги ОСОБА_1 від 22.09.2019, надана позивачу у встановлений ст.20 Закону України «Про звернення громадян» №393/96-ВР від 02.10.1996 (тут і надалі Закон №393/96-ВР, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) строк, а також невідкладно надіслана на адресу останнього цього ж дня. Також, суд першої інстанції вказав, що жодних доказів та обґрунтованих доводів на підтвердження того, яким чином вказані дії відповідача та висновок службового розслідування порушують його права суду не надав. Крім того, саме рішення дисциплінарної комісії, хоч і прийнято у зв'язку із скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних наслідків, а з огляду на завдання Дисциплінарного статуту і правовий статус скаржника у цих правовідносинах, рішення дисциплінарної комісії не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 40 Конституції України кожному гарантується право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм статтею 40 Конституції України права на звернення урегульовано Законом України «Про звернення громадян».
Частиною першою статті 1 Закону №393/96-ВР передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
За змістом статті 3 Закону №393/96-ВР, під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Відповідно до ст.5 Закону №393/96-ВР, звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне). Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв'язку (електронне звернення). У зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв'язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
Частиною першою статті 15 Закону №393/96-ВР передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки (ч.3 ст.15 Закону №393/96-ВР).
Згідно ст.18 Закону №393/96-ВР, громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право, серед іншого, одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.
Відповідно до ч.1 ст.19 Закону №393/96-ВР, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень, зокрема, зобов'язані : об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову;письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань. Це положення не скасовує вимоги абзацу дев'ятого частини першої цієї статті (ч.2 ст.19 Закону №393/96-ВР).
Згідно ч.1 ст.20 Закону №393/96-ВР, звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Як правильно було встановлено судом першої інстанції, скарга ОСОБА_1 від 22.09.2019 на протиправні дії працівників патрульної поліції Буського ВП Кам'янка - Бузького ВП ГУ НП у Львівській області надійшла на адресу Кам'янка - Бузького ВП ГУ НП у Львівській області 10.10.2019, що підтверджується журналом реєстрації звернень громадян, що надійшли поштою, інвентарний номер 17, а тому саме з цієї дати обчислюється місячний строк для розгляду і вирішення звернення, передбачений ст.20 Закону №393/96-ВР.
07.11.2019 Кам'янка - Бузьким ВП ГУ НП у Львівській області скаргу позивача було розглянуто, про що було надано йому відповідь №7015/50/09-19 від 07.11.2019.
Згідно копії реєстру на відправлення кореспонденції Кам'янка - Бузького ВП ГУ НП у Львівській області за листопад місяць 2019 року та копію витягу з журналу №39 реєстрації вихідних документів та документів, створюваних установою Кам'янка - Бузького ВП ГУ НП, IV том, вказана відповідь була надіслана за номером 7015 на вказаний адресат ОСОБА_1 .
Отже, в сукупності встановлених судом обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про необґрунтованість доводів позивача в частині протиправності дій посадових осіб відповідача щодо невчасного надання письмової відповіді на його скаргу.
Стосовно вимоги позивача в частині визнання протиправними дій посадових осіб ГУ НП у Львівській області щодо неналежного проведення службового розслідування за скаргою від 22.09.2020, після ознайомлення з відповідями №7015/50/09-19 від 07.11.2019 та №0-9зі/04/15-20 від 02.03.2020, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що жодних доказів та обґрунтованих доводів на підтвердження того, яким чином вказані дії відповідача та висновок службового розслідування порушують його права суду не надано.
Керівником ГУ НП у Львівській області на підставі скарги від 22.09.2020 стосовно протиправності дій працівників Буського ВП Кам'янка - бузького ВП ГУ НП у Львівській області проведено службове розслідування та за порушення службової дисципліни, що виразилася у складанні протоколу про адміністративне правопорушення за ст.173 КУпАП, провадження у справі про притягнення до адміністративної відповідальності за яким постановою Буського районного суду Львівської області було закрито у зв'язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення, поліцейського СРПП № 2 Буського ВП Кам'янка - Бузького ВП ГУ НП у Львівській області сержанта поліції ОСОБА_2 попереджено про необхідність дотримання службової дисципліни.
Таким чином, за результатами розгляду скарги ОСОБА_1 від 22.09.2020 на протиправні дії працівників патрульної поліції Буського ВП Кам'янка - Бузького ВП ГУ НП у Львівській області було проведено службове розслідування, за результатами проведення якого за порушення службової дисципліни до працівника поліції застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді попередження.
Згідно п.1 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно дефініції, наведеної у п.19 ч.1 ст.4 КАС України, індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акту) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів даної особи.
Аналізуючи наведене, суд погоджується висновками суду першої інстанції, що правовідносини стосовно проведення службового розслідування та притягнення до дисциплінарної відповідальності стосуються лише працівників та роботодавця, та жодним чином не порушують прав позивача.
Частиною п'ятнадцятою статті 15 Дисциплінарного статуту Національної поліції України передбачено, що за результатами проведеного службового розслідування дисциплінарна комісія приймає рішення у формі висновку.
Водночас, ні службове розслідування, ні висновок службового розслідування не є актом індивідуальної дії відносно позивача та жодним чином не впливає на його права та охоронювані законом інтереси.
Також, саме рішення дисциплінарної комісії, хоч і прийнято у зв'язку із скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних наслідків, а з огляду на завдання Дисциплінарного статуту і правовий статус скаржника у цих правовідносинах, рішення дисциплінарної комісії не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.
Судом першої інстанції також вірно враховано при розгляді справи правову позицію, викладену Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 20.03.2019 по справі №810/5854/14, від 22.03.2018 по справі №800/559/17.
Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що рішення дисциплінарної комісії не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та, відповідно, не є актом індивідуальної дії в контексті положень п.19 ч.1 ст.4 КАС України. При цьому, дії службових осіб стосовно прийняття такого рішення не породжують обов'язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача.
Позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте, це рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин. Обраний позивачем спосіб захисту порушеного права в частині визнання протиправними дій посадових осіб ГУ НП у Львівській області щодо неналежного проведення службового розслідування за даною скаргою та зобов'язання уповноваженої особи ГУ НП у Львівській області провести повторне всебічне, повне та об'єктивне службове розслідування не відповідає його змісту, оскільки така вимога позивача не є способом захисту його прав і не підлягає розгляду в адміністративному суді.
Крім того, суд першої інстанції правильно зазначив, що проведення службового розслідування та вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності є дискреційним повноваженням ГУ НП у Львівській області, а застосування дисциплінарного стягнення здійснюється на розсуд уповноваженої особи з урахуванням обставин у справі та не потребує наведення неможливості застосування інших видів дисциплінарного стягнення.
Вказане узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 21.09.2018 по справі №824/227/17-а.
Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.2 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.
Керуючись ст.ст. 12, 308, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 липня 2020 рок по справі № 380/2262/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді Т. І. Шинкар
Т. В. Онишкевич