Справа № 560/1338/20
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Козачок І.С.
Суддя-доповідач - Смілянець Е. С.
11 січня 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Смілянця Е. С.
суддів: Білої Л.М. Франовської К.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Хмельницької міської ради, Управління житлово-комунального господарства Хмельницької міської ради на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради про визнання незаконним та скасування розпорядження,
в березні 2020 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся в Хмельницький окружний адміністративний суд з позовом до Хмельницької міської ради про визнання незаконним та скасування розпорядження Хмельницького міського голови №98-к від 02 березня 2020 року про оголошення догани.
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 01.09.2020 позов задовольнив. Судове рішення мотивоване тим, що своєчасність виконання позивачем поставленого перед ним завдання не цілковито залежала виключно від його волі та бажання, а зумовлювалась також й діями та поведінкою інших осіб. Також, при вирішенні питання застосування дисциплінарного стягнення, відповідач не проаналізував повідомлені позивачем обставини, не провів їх перевірку та не надав їм об'єктивну оцінку.
Не погоджуючись з рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.
Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що позивач був притягнутий до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани за вчинення дисциплінарного проступку, який полягає у неналежному виконанні посадових обов'язків та невиконанні наказу безпосереднього керівника, яким було доручено до 20.02.2020 підготувати Програму відшкодування частини витрат ОСББ на впровадження заходів з енергоефективності відповідно до Програми Фонду Енергоефективності "Енергодім" та подати її на розгляд Хмельницької міської ради.
Зазначає, що згідно з повідомленням загального відділу ХМР від 21.02.2020 №02-18 станом на 21.02.2020 проект рішення виконавчого комітету про внесення на розгляд сесії міської ради пропозицій про затвердження вищезгаданої Програми подано не було.
Відповідач вказує на те, що у позивача були відібрані письмові пояснення, які не спростували недоліки, що призвели до несвоєчасного виконання поставленого завдання. Зважаючи на це, за результатами опрацювання зібраних документів було прийняте спірне розпорядження міського голови про оголошення ОСОБА_1 догани, яка є найменш суворим видом стягнення з тих, що передбачені за неналежне виконання посадових обов'язків.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що відповідачем не спростовано висновки суду першої інстанції, зокрема щодо відсутності шкоди у пропущенні строків підготовки програми, яку погоджували посадові особи різних структур, що є достатньою умовою для залишення рішення суду без змін. Вважає, що апелянт в апеляційній скарзі підмінює підстави винесення догани, і стверджує про відсутність професіоналізму, який відповідав би займаній позивачем посаді, що не було підставою для винесення оскаржуваного розпорядження від 02 березня 2020 року про оголошення йому догани за неналежне виконання посадових обов'язків, невиконання наказу начальника управління житлово-комунального господарства від 15 січня 2020 року №13, що полягало у порушенні строків підготовки та подачі документа (Програми).
Не погоджуючись з рішенням суду, Управління житлово-комунального господарства Хмельницької міської ради подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.
Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що позивачем не виконано наказ керівника управління від 15 січня 2020 року №13. Вважає, що не залучення Управління житлово-комунального господарства Хмельницької міської ради у якості третьої особи поставило відповідача у нерівні умови з позивачем, оскільки безпосередній керівник, який усно доручив підлеглому виконання проекту програми ще у листопаді 2019 року та після неналежного виконання працівником покладених на нього посадових обов'язків, був ініціатором доповідної міському голові про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що третя особа ніяким чином не пояснює, яким чином його права та обов'язки можуть бути порушеними рішенням суду, яке оскаржується, що суперечить вимогам ст.ст. 49, 293 Кодексу адміністративного судочинства України. Вважає, що в інших аргументах апелянт буквально повторює доводи відповідача.
Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Виходячи з приписів ст. 311 КАС України, вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 з 2016 року працює на посаді заступника начальника управління житлово-комунального господарства з питань житлового господарства Хмельницької міської ради.
Наказом начальника управління житлово-комунального господарства (далі також Управління) від 15.01.2020 року за №13 ОСОБА_1 доручено підготувати Програму відшкодування частини витрат ОСББ на впровадження заходів з енергоефективності відповідно до Програми Фонду Енергоефективності "Енергодім" та подати її у строк до 20.02.2020 на розгляд виконавчого комітету Хмельницької міської ради.
Згідно інформації викладеної в листі загального відділу виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 21.02.2020 №02-18, станом на 21.02.2020 до загального відділу для включення до порядку денного не було подано проект рішення виконавчого комітету про внесення на розгляд сесії міської ради пропозиції про затвердження вказаної Програми. Зазначений проект рішення 17.01.2020 надійшов лише на електронну пошту загального відділу для оприлюднення на сайті міської ради.
У зв'язку із невиконанням позивачем вимог наказу №13 начальником управління 21.02.2020 подана доповідна записка №313/01-15-10 на ім'я міського голови та запропоновано притягнути до дисциплінарної відповідальності заступника начальника управління - ОСОБА_1 . У позивача були відібрані письмові пояснення.
Спірне розпорядження від 02.03.2020 за № 98-к прийняте за підписом Хмельницького міського голови, яким позивачу оголошено догану за неналежне виконання посадових обов'язків, невиконання наказу начальника управління житлово-комунального господарства від 15.01.2020 №13.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб'єктів владних повноважень, визначені у ч. 2 ст. 2 КАС України.
Згідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування регулює Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06.2001 №2493-ІІІ (далі - Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування"), який визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.
Одним із основних принципів служби в органах місцевого самоврядування, закріплених у ст. 4 Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування", є персональна відповідальність за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків. В свою чергу, статтею 19 цього Закону визначено, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування забезпечуються у порядку, передбаченому законом.
На сьогодні такого порядку законом не передбачено.
Водночас, за приписами ч.3 ст. 7 Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування", на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Таким чином, враховуючи відсутність у зазначеному Законі особливої процедури притягнення працівника органу місцевого самоврядування до дисциплінарної відповідальності, на вказані відносини поширюється порядок застосування дисциплінарного стягнення та гарантії, передбачені Кодексом Законів про працю України (далі - КЗпП України).
Відповідно до ст.147 КЗпП України за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.
Як зазначено у ст.147-1 КЗпП України, дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника. Дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці. Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку (ст. 148 КЗпП України).
Статтею 149 КЗпП України передбачено, що до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення. При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок, яким є винне протиправне невиконання чи неналежне виконання працівником своїх трудових обов'язків. Дисциплінарний проступок може виражатись дією або бездіяльністю особи, яка порушує вимоги законодавства про працю, локальних актів, наказів або розпоряджень роботодавця, що встановлюють трудові обов'язки працівника.
Отже, на даний час Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" не передбачає обов'язкове проведення службової перевірки або службового розслідування під час вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності службовця органу місцевого самоврядування.
При цьому, стаття 9 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" передбачає, що посадова особа місцевого самоврядування має право вимагати проведення службового розслідування з метою спростування безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри щодо неї.
Виходячи з загальних принципів та гарантій, передбачених трудовим законодавством, до вирішення питання про накладення дисциплінарного стягнення необхідно обов'язково з'ясувати та довести факт вчинення працівником дисциплінарного проступку, обставини його вчинення, наявність вини працівника та інші обставини, які можуть вплинути на прийняття рішення.
Як встановлено судом першої інстанції, комісія для проведення службової перевірки або службового розслідування з приводу вищевикладених обставин не створювалась, що не заперечується відповідачем.
При цьому, висновки щодо вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку фактично ґрунтуються на доповідній записці начальника управління житлово-комунального господарства від 21.02.2020, де він зазначає про невиконання позивачем наказу № 13 від 15.01.2020, згідно якого позивачу було доручено підготувати Програму відшкодування частини витрат ОСББ на впровадження заходів з енергоефективності.
Також з письмових пояснень позивача, які він надав відповідачу встановлено, що вказана програма була розроблена ще на початку листопада 2019 року та 15 листопада надіслана уповноваженій особі зацікавленої третьої сторони, яка бере участь у реалізації проекту. У подальшому іншими зацікавленими особами до проекту Програми надавались пропозиції, після чого у грудні 2019 року позивач скерував програму до юридичного відділу управління ЖКГ та іншим структурним підрозділам виконавчого комітету міської ради для перевірки та пропозицій.
20 січня 2020 року ОСОБА_1 надіслав Програму керівнику управління ЖКГ з клопотанням вжити заходи з метою доопрацювання її уповноваженими підрозділами управління. До кінця січня 2020 року до Програми вносились поправки згідно з зауваженнями та пропозиціями юридичної служби, після чого 30.01.2020 текст Програми був узгоджений керівником юридичного відділу Управління.
Також впродовж лютого 2020 року (до 20 лютого ) проект Програми проходив стадії доопрацювання, внесення коректив та погодження відповідними уповноваженими посадовими особами Управління ЖКГ та інших структурних підрозділів міської ради, що відповідачем не спростовано.
20.02.2020 позивач доповів керівнику Управління про стан підготовки Програми. Крім того, відповідач не заперечував того, що проект рішення щодо Програми у січні 2020 року були отримані від позивача загальним відділом електронним зв'язком для оприлюднення на сайті, про що також вказується і у спірному розпорядженні.
Водночас зі змісту позову встановлено, що на думку позивача на строки підготовки документа суттєво вплинуло те, що він проходив складну процедуру неодноразового погодження і коригування його змісту різними посадовими особами, задіяними у процесі його прийняття, а письмові пояснення позивача, надані на адресу міського голови містили інформацію про створення перешкод у роботі (у питанні просування Програми) безпосереднім керівником позивача - начальником управління ЖКГ, який належним чином не забезпечував роботу підлеглого і не сприяв своєчасному виконанню завдання.
Таким чином, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що своєчасність виконання позивачем поставленого перед ним завдання не цілковито залежала виключно від його волі та бажання, а зумовлювалась також й діями та поведінкою інших осіб.
Разом з тим, як видно зі змісту спірного розпорядження, при вирішенні питання застосування дисциплінарного стягнення, відповідач не проаналізував повідомлені позивачем обставини, не провів їх перевірку та не надав їм об'єктивну оцінку.
Також відповідачем не обґрунтовано, які саме протиправні та винні дії позивача безпосередньо призвели до затягування процесу виконання наказу та яку шкоду було цим заподіяно, що вказує на суб'єктивний підхід до прийняття рішення для застосування дисциплінарного стягнення лише до позивача.
Згідно ст. 62 Конституції України вина особи, яка притягується до відповідальності, має бути доведена належними доказами, а не ґрунтуватись на припущеннях, усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь.
Слід також зазначити, що об'єктивною стороною дисциплінарного проступку є протиправна поведінка суб'єкта, негативні (шкідливі) наслідки, причинний зв'язок між ними та поведінкою особи, що притягується до дисциплінарної відповідальності. Правова оцінка дисциплінарного проступку проводиться на підставі з'ясування усіх обставин його вчинення, з урахуванням дій чи бездіяльність інших посадових осіб, а також дослідження фактів викладених у письмових поясненнях.
Водночас відсутність чіткого порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування призводить до не завжди обґрунтованої процедури притягнення осіб до дисциплінарної відповідальності з боку вищестоящого керівництва.
З урахуванням приписів ст. 77 КАС України, колегія суддів вважає, що при застосуванні до позивача дисциплінарного стягнення не було повно та всебічно з'ясовано обставини, що призвели до невиконання наказу.
Доводи апеляційних скарг, що позивачем неналежно виконанні посадові обов'язки та не виконано наказ безпосереднього керівника, яким було доручено до 20.02.2020 підготувати Програму відшкодування частини витрат ОСББ на впровадження заходів з енергоефективності відповідно до Програми Фонду Енергоефективності "Енергодім" та подати її на розгляд Хмельницької міської ради не підтверджені належними та допустимими доказами.
Отже, такі доводи зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом першої інстанції.
Однак, під час перегляду рішення суду першої інстанції порушень норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог скаржника та доводів, викладених у апеляційних скаргах, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.
Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційні скарги Хмельницької міської ради, Управління житлово-комунального господарства Хмельницької міської ради залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 01 вересня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Головуючий Смілянець Е. С.
Судді Біла Л.М. Франовська К.С.