Справа № 640/7120/20 Суддя (судді) першої інстанції: Клочкова Н.В.
13 січня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Кучми А.Ю.,
суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 листопада 2020 року (м. Київ, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії,-
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просить:
- визнати дії виконувача обов'язків регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву Шрамко А.В. у виді пропозиції від 20 лютого 2020 року №30-06/1637 «Про дострокове розірвання договору оренди № 549 від 08 грудня 2006 року» протиправними та зобов'язати регіональне відділення Фонду державного майна України по місту Києву утриматись від дострокового розірвання договору № 549 від 08 грудня 2006 року на підставі висновків, викладених у акті обстеження від 31 січня 2020 року орендованого фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 державного нерухомого майна відповідно до договору № 549 від 08 грудня 2006 року та яке обліковується на балансі Фонду державного майна України і знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати дії начальника відділу контролю за виконання договірних відносин та використання державного майна регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву Воропай Андрія Федоровича та заступника начальника відділу контролю за виконанням договірних відносин та використання державного майна цього ж регіонального відділення Вайлового Максима Андрійовича, при реалізації виконання контрольних функцій вказаного регіонального відділення Фонду у сфері оренди державного майна, у виді проведення 31 січня 2020 року обстеження орендованого фізичною особою - підприємцем ОСОБА_1 державного нерухомого майна відповідно до договору № 549 від 08 грудня 2006 року та яке обліковується на балансі Фонду державного майна України і знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , протиправними та зобов'язати регіональне відділення Фонду державного майна України по місту Києві утриматись від інспекційних перевірок, при реалізації виконання контрольних функцій вказаного регіонального відділення Фонду у сфері оренди державного майна, орендованого фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 державного нерухомого майна відповідно до договору № 549 від 08 грудня 2006 року.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 листопада 2020 року клопотання Регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву про закриття провадження у справі задоволено. Закрито провадження в адміністративній справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії. Роз'яснено позивачу її право на звернення з вказаними позовними вимогами до відповідного господарського суду.
Суд першої інстанції виходив з того, що спір між сторонами у справі виник не у зв'язку з виконанням або невиконанням відповідачем публічно - владних управлінських функцій та не віднесений до юрисдикції Окружного адміністративного суду міста Києва, тому наявні підстави передбачені п.1 ч.1 ст.238 КАС України для закриття провадження у справі.
Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду в суд першої інстанції. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно та неповно досліджено докази і встановлено обставини у справі та порушено норми процесуального права. Зокрема, апелянт наголошує, що спір між сторонами під час проведення державного нагляду (контролю) за використанням нерухомого державного майна, виник не у зв'язку із здійсненням відповідачем господарської діяльності в розумінні ст.20 ГПК України, оскільки здійснення органом державного нагляду (контролю) перевірки дотримання законодавства щодо використання нерухомого державного майна шляхом проведення планових або позапланових заходів, є функцією органу державної влади, а не результатом його господарської діяльності. Таким чином, спірні правовідносини у даній справі виникли з підстав реалізації відповідачем своїх владних повноважень та функцій у сфері виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів держави, суспільства, зокрема під час передачі нерухомого державного майна в оренду. В даному випадку відповідач діяв виключно як суб'єкт владних повноважень, а не як сторона договору оренди.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вказано про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для її задоволення та наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції.
Розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а ухвалу суду - без змін.
Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачем подано адміністративний позов до Регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, про порушення законодавства з боку державних органів влади та посадових осіб, а в даному випадку з боку Фонду державного майна України, що порушують його особисті Конституційні права на визначений зміст та спрямованість діяльності Держави, порушують особисте Конституційне право жити в Країні, де визнається та діє принцип верховенства права, порушують Конституційне право мати в Державі органи влади, посадових осіб, які діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачено Конституцією та законами України.
Також, позивач зазначив, що дії виконувача обов'язків начальника регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву Шрамка А.В. у виді пропозиції від 20 лютого 2020 року № 30-06/1637 «Про дострокове розірвання договору оренди № 549 від 08 грудня 2006 року», являються протиправними і тому регіональне відділення Фонду державного майна України по місту Києву зобов'язано утриматися від дострокового розірвання договору № 549 від 08 грудня 2006 року на підставі висновків, викладених у акті обстеження від 31 січня 2020 року орендованого фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 державного нерухомого майна відповідно до договору № 549 від 08 грудня 2006 року та яке обліковується на балансі Фонду державного майна України і знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
Окрім цього, позивач також вважає, що дії начальника відділу контролю за виконанням договірних відносин та використання державного майна регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву Воропай Андрія Федоровича та заступника начальника відділу контролю за виконанням договірних відносин та використання державного майна цього ж регіонального відділення Вайлового Максима Андрійовича, при реалізації виконання контрольних функцій вказаного регіонального відділення Фонду у сфері оренди державного майна, у виді проведення 31 січня 2020 року обстеження орендованого фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 державного нерухомого майна відповідно до договору № 549 від 08 грудня 2006 року та яке обліковується на балансі Фонду державного майна України і знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , являються теж протиправними, а тому регіональне відділення Фонду державного майна України по місту Києву зобов'язано утриматися від інспекційних перевірок, при реалізації виконання контрольних функцій вказаного регіонального відділення Фонду у сфері оренди державного майна, орендованого фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 державного нерухомого майна відповідно до договору № 549 від 08 грудня 2006 року.
Отже, на думку позивача вказані дії службових осіб регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву являються протиправними, що і стало підставою для звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.
Надалі, на адресу Окружного адміністративного суду міста Києва від Регіонального відділення Фонду державного майна України по місту Києву надійшло клопотання про закриття провадження у справі № 640/7120/20.
Мотивуючи вказане клопотання, позивач зазначає, що даний спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки даний спір не є публічно-правовим, та відповідно до приписів Господарського процесуального кодексу України має вирішуватись судами за правилами господарського судочинства.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що даний спір не є публічно-правовим, не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства, тому наявні підстави для закриття провадження п.1 ч.1 ст.238 КАС України.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України та статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку адміністративного судочинства.
Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Приписами підпунктів 1, 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Аналіз наведених вище норм процесуального закону дає підстави для висновку, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та охоронювані законом інтереси рішеннями, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, проте, ці рішення, дії чи бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.
Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно - правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з, у тому числі, іншим суб'єктом при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі, на виконання делегованих повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих осіб, відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних (публічно-владних) управлінських функцій.
Викладене, на переконання колегії суддів, підтверджує відсутність в адміністративних судів правових підстав для вирішення питань про право цивільне у межах оскарження таких дій, рішень чи бездіяльності.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Натомість, однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
З огляду на викладене, не можна вважати публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб'єктом владних повноважень) як суб'єктом публічного права та суб'єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи.
Матеріали справи свідчать, що відповідно до умов Договору оренди нерухомого майна, що належить до державної власності від 08.12.2006 №549, позивач є орендарем нерухомого майна державної власності за адресою: м. Київ, вул. Генерала Алмазова, 18/9, загальною площею 126,65 кв.м., в якому у відповідності до цільового призначення розміщено їдальню. Балансоутримувачем нерухомого майна є Фонд державного майна України.
31.01.2020 відповідачем було здійснено контрольні заходи щодо обстеження орендованого державного нерухомого майна, за результатами яких складено акт обстеження в якому викладено відповідні висновки.
В подальшому на адресу позивача було направлено лист від 22.02.2020 №30-06/1637 з пропозицією про дострокове розірвання договору оренди від 08.12.2006 №549.
Положеннями частини 1 статті 1 Закону України «Про Фонд державного майна України» від 09 грудня 2011 року № 4107-VI передбачено, що Фонд державного майна України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, управління об'єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами держави щодо об'єктів державної власності, що належать до сфери його управління, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.
У відповідності до пункту 2 частини 1 статті 5 Закону України «Про Фонд державного майна України», Фонд державного майна України: у сфері своєї діяльності, зокрема, здійснює повноваження власника державного майна у процесі приватизації та контролює діяльність підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління; здійснює продаж державного майна в процесі його приватизації; підписує акти приймання-передачі державного майна, у тому числі акцій (часток, паїв), у процесі утворення господарських товариств; приймає рішення про приватизацію; здійснює контроль за виконанням умов договорів купівлі-продажу державного майна.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що Фонд державного майна України має не тільки владні управлінські функції, а й такі, що не містять владної складової та спрямовані на організаційні та майнові відносини.
У свою чергу, відповідно до статті 2 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 10 квітня 1992 року № 2269-XII, орендою є засноване на договорі строкове платне користування майном, необхідним орендареві для здійснення підприємницької та іншої діяльності. Державну політику у сфері оренди здійснюють: Кабінет Міністрів України, а також Фонд державного майна України, його регіональні відділення та представництва - щодо державного майна; органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, - щодо майна, яке належить Автономній Республіці Крим; органи місцевого самоврядування - щодо майна, яке перебуває в комунальній власності.
Згідно з статті 32 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» контроль за використанням майна, переданого в оренду (крім іншого окремого індивідуально визначеного майна), покладається на органи, які відповідно до цього Закону здійснюють державну політику у сфері оренди. Контроль за використанням іншого окремого індивідуально визначеного майна, переданого в оренду, здійснюють органи, уповноважені управляти підприємством, яке є орендодавцем цього майна.
З вищевикладеного вбачається, що в межах спірних правовідносин відповідач - Регіональне відділення Фонду державного майна України по місту Києву, яке є орендарем за Договором оренди, також виступає органом, що здійснює державну політику у сфері оренди та уповноважене забезпечує контроль за використанням майна, переданого в оренду за цим Договором.
Пунктами 1, 4 Наказу Фонду державного майна України «Щодо виконання контрольних функцій Фонду державного майна України у сфері оренди» від 14 травня 2012 року № 655, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22 травня 2012 року за № 809/21121, надано повноваження Фонду державного майна України, його регіональним відділенням та представництвам як орендодавцям державного майна за укладеними ними договорами оренди здійснювати такий контроль:
1) постійний документальний (у частині надходжень до державного бюджету плати за оренду державного майна, страхування об'єкта оренди);
2) періодичний комплексний з оглядом об'єкта оренди (згідно з щорічними планами-графіками) щодо:
- використання орендованих цілісних майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів, виконання умов договорів оренди цілісних майнових комплексів державних підприємств;
- використання державного майна, переданого в оренду за цими договорами, виконання умов договорів оренди державного нерухомого майна, а також майна, що не увійшло до статутного (складеного) капіталу господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), що є державною власністю.
За результатами контрольних заходів особами, що його здійснювали, складаються звіти, що містять інформацію за напрямами, визначеними у пункті 1 цього наказу.
Разом з тим, системний аналіз наведених норм законодавства та положень Договору дає підстави для висновків, що повноваження зі здійснення заходів періодичного комплексного контролю з оглядом об'єкта оренди надаються регіональним відділенням Фонду державного майна України виключно в межах перевірки ними виконання умов договорів оренди, стороною яких вони виступають.
Тобто, в даному випадку відповідач реалізуючи свої повноваження діяв як сторона договору оренди державного майна, а не як суб'єкт владних повноважень загалом.
Приписами частин 1-2 статті 11 Цивільного кодексу України встановлено, що цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. Підставами виникнення цивільних прав та обов'язків є, зокрема, договори та інші правочини.
Статтею 15 Цивільного кодексу України визначено, що кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно приписів пункту 1 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України визначено, що господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, за наслідками дослідження матеріалів даної справи, з урахуванням суб'єктного складу сторін, предмету, та підстав позову, а також правових норм, якими регулюються спірні правовідносини, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про необхідність закриття провадження у даній справі, з підстав, передбачених пунктом 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки, справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки цей спір не є публічно-правовим, а в силу наведених приписів ст. 20 ГПК України має вирішуватися за правилами господарського судочинства.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.01.2019 у справі № 805/2495/17-а, у постанові від 29 серпня 2018 року у справі №815/5439/17.
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку, що ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви є обґрунтованою, тому відсутні підстави для її скасування та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 листопада 2020 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 13.01.2021.
Головуючий суддя: А.Ю. Кучма
В.О. Аліменко
Н.В. Безименна