Справа № 640/5608/20 Суддя першої інстанції: Кузьменко А.І.
13 січня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Степанюка А.Г.,
суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,
при секретарі - Закревській І.Л.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця» на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Акціонерного товариства «Українська залізниця» про застосування заходів реагування, -
У березні 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - Позивач, ГУ ДСНС у м. Києві) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Дарницький вагоноремонтний завод» (далі - Відповідач, АТ «Укрзалізниця») про:
- застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) щодо Акціонерного товариства «Українська залізниця» у вигляді повного зупинення експлуатації приміщення гуртожитку філії «Дарницький вагоноремонтний завод» Акціонерного товариства «Українська залізниця», розташованого за адресою: вулиця Алматинська, будинок 72 у Дніпровському районі міста Києва до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом відключення електроживлення та накладення печаток на електрощити приміщень підвального, першого та другого поверхів будівлі гуртожитку;
- покладення обов'язку щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві;
- покладення контролю за виконанням судового рішення щодо усунення Відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб'єкта господарювання, в тому числі правом відтермінування зупинення експлуатації приміщень, на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.09.2020 року позов задоволено - застосовано заходи реагування у вигляді часткового зупинення експлуатації приміщення гуртожитку філії «Дарницький вагоноремонтний завод» Акціонерного товариства «Українська залізниця», розташованого за адресою: вулиця Алматинська, будинок 72 у Дніпровському районі міста Києва, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки від 11 січня 2020 року №6.
При цьому суд першої інстанції виходив з того, що виявлені у ході перевірки порушення вимог чинного законодавства становлять небезпеку для життя та здоров'я людей, а на момент розгляду справи не було підтверджено належними і допустимими доказами усунення у повній мірі всіх виявлених у ході перевірки порушень. Окремо суд зауважив, що застосований захід реагування є тимчасовим, направленим на попередження настання негативних наслідків, і йому не перешкоджає винесення припису. Крім того, суд підкреслив, що належним доказом усунення порушень є відповідний акт ГУ ДСНС у м. Києві, який у матеріалах справи відсутній.
Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Свою позицію обґрунтовує тим, що, по-перше, застосування заходів реагування можливе лише щодо об'єктів суб'єкта господарювання, які використовуються для провадження господарської діяльності, по-друге, судом не враховано, що на виконання припису АТ «Укрзалізниця» були усунуті 14 з 26 виявлених порушень, по-третє, суд помилково вказав на те, що виключно акт перевірки може бути належним доказом усунення виявлених порушень.
Після усунення визначених в ухвалі від 09.11.2020 року про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2020 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 13.01.2021 року.
Відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.
У судовому засіданні представник Відповідача доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд її вимоги задовольнити повністю.
Представник Позивача наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.
Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, працівниками Дніпровського районного управління ГУ ДСНС України у м. Києві на підставі наказу ГУ ДСНС України у м. Києві від 23.12.2019 року №1108 (а.с. 13-14), посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 24.12.2019 року №8195 (а.с. 15) проведено позапланову перевірку гуртожитку філії «Дарницький вагоноремонтний завод» з питань дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, висновки якої зафіксовані в акті від 11.01.2020 року №6 (а.с. 16-29), який Відповідачу було вручено 11.01.2020 року (а.с. 28).
Так, із змісту акту перевірки вбачається, що у ході її проведення було встановлено, зокрема, такі порушення АТ «Укрзалізниця», які становлять небезпеку для життя і здоров'я людей:
1. двері, що відокремлюють коридори від сходової клітини на поверхах гуртожитку не забезпечені в повному обсязі пристроями для їх самозачинення;
2. з'єднання, відгалуження та окінцювання жил електричних проводів на всіх поверхах гуртожитку виконано в скрутку;
3. допускається експлуатація світильників зі знятими ковпаками (розсіювачами)на всіх поверхах гуртожитку;
4. приміщення та територію не забезпечено в повному обсязі знаками безпеки згідно ДСТУ ISO 6309:2007 «Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір»;
5. дверцята шаф пожежних кран-комплектів не мають отворів для провітрювання та не пристосовані для огляду крану без його відкривання;
6. двері, що відділяють приміщення електрощитової від коридору не виконані протипожежними з межею вогнестійкості ЕІ 30 хвилин, які провинні мати сертифікат відповідності УкрСЕПРО;
7. приміщення гуртожитку не обладнані системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей 3-го типу;
8. в приміщеннях гуртожитку допускається використання тимчасових дільниць електромережі;
9. пожежні кран-комплекти не укомплектовані в повному обсязі пожежними стволами, а також важелями для полегшення відкривання вентилів пожежних кранів;
10. на всіх поверхах гуртожитку допускається експлуатація з'єднувальних коробок без кришок, що виконані з негорючих або важко горючих матеріалів;
11. приміщення гуртожитку не обладнані системою автоматичної пожежної сигналізації;
12. на дверях виходу на покрівлю не вказано місце зберігання ключів;
13. допускається захаращення шляхів евакуації горючими матеріалами на 2, 3, 4, та 5-му поверхах гуртожитку;
14. допущено демонтаж частини зовнішньої пожежної драбини на висоту понад 2,5 м від поверхні землі;
15. наявні вогнегасники експлуатуються не у відповідності із Правилами експлуатації та типовими норми належності вогнегасників (відсутній пластиковий раструб);
16. на дверцятах пожежних кранів із зовнішнього боку відсутній надписи літерним індексом ПК, його порядковий номер та номер телефону для виклику пожежної - рятувальних підрозділів;
17. підвішування електричних світильників в приміщеннях виконано безпосередньо за струмопровідні проводи;
18. при відкриванні дверей з деяких приміщень (житлових кімнат) в коридор, зменшується його ширина та створюються перешкоди на шляху евакуації;
19. в тамбурі евакуаційного виходу допускається зберігання матеріальних цінностей;
20. у приміщеннях гуртожитку допускається використання електронагрівальних приладів (електрочайників, прасок та інше) не у спеціально відведених для цього місцях (безпосередньо в житлових кімнатах);
21. в приміщеннях гуртожитку допускається куріння не у спеціально відведених та об лаштованих для цього місцях;
22. електрощити не в повній мірі оснащені схемами підключення споживачів;
23. мешканці гуртожитку не ознайомлені з основними вимогами пожежної безпеки (під розпис);
24. зовнішня пожежна драбина не має огородження починаючи з висоти 10 м від рівня землі;
25. зовнішня пожежна драбина не пофарбована;
26. плани евакуації з приміщень гуртожитку на випадок пожежі потребує коригування в частині вказання місць розміщення вогнегасників, пожежних кранів електрощитів тощо, а також дій у випадку пожежі.
На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 1, 6, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон), ст. ст. 2, 67, 68, 69, 70 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України), Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 року №1417 (далі - ППБ в Україні), прийшов до висновку, що матеріалами справи не спростовуються доводи Позивача про наявність порушень законодавства про техногенну та пожежну безпеку, що становлять небезпеку для життя та здоров'я людей, належних і допустимих доказів їх усунення у повному обсязі матеріали справи не містять, а відтак позовні вимоги про застосування заходів реагування є обґрунтованими.
Колегія суддів з такими висновками суду першої інстанції не може не погодитися з огляду на таке.
Відповідно до ч. 4 ст. 4 «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виключно законами встановлюються вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності.
Згідно ч. 7 ст. 7 Закону на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
При цьому колегією суддів враховується, що аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку, що за рішенням адміністративного суду, ухваленим за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування, допускається виключно повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг.
Як вірно встановив суд першої інстанції, ГУ ДСНС України у м. Києві просить суд застосувати заходи реагування, які пов'язані з повним або частковим зупиненням виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, що охоплюється нормативним регулюванням вказаного Закону.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
Приписи ч. 1 ст. 65 КЦЗ України визначають, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) з питань, які визначені частиною першою статті 64 цього Кодексу щодо: центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, інших державних органів та органів місцевого самоврядування; суб'єктів господарювання; аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону (стаття 66 КЦЗ України).
Згідно ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Положеннями ч. ч. 1, 2 ст. 68 КЦЗ України закріплено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Таким чином, наведені норми закону дають право Позивачу звертатися до суду з позовом про повне або часткове зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
При цьому, всупереч доводів Апелянта, колегія суддів звертає увагу, що законодавцем допускається можливість тимчасового зупинення експлуатації будівель суб'єкта господарювання безвідносно того, чи беруть вони участь у виробничому циклі. У свою чергу, можливість застосування заходів реагування до, зокрема, приміщення гуртожитку, випливає із змісту постанов Верховного Суду від 26.03.2020 року у справі № 320/1539/19 та від 31.03.2020 року у справі № 160/998/19.
Відповідно до ч. 1 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання.
При цьому частиною 2 статті 70 КЦЗ України закріплено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Наведеними вище нормами ст. ст. 68, 70 Кодексу цивільного захисту України прямо передбачено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
На переконання судової колегії, виявлені у ході перевірки гуртожитку філії «Дарницький вагоноремонтний завод» АТ «Укрзалізниця» порушення, зокрема, які визначені у пунктах 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 18, дійсно створювали загрозу життю та здоров'ю людей.
Згідно правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 26.06.2019 року у справі № 2240/2768/18, поняття «загроза життю та здоров'ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, території, майна функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на посадових осіб центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які мають право звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування з підстав, передбачених ст. 70 КЦЗ України.
Такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю населення.
Наведений правовий висновок відображено у постанові Верховного Суду від 28.02.2019 року у справі № 810/2400/18.
У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне зазначити, що судом першої інстанції вірно наголошено, що не обладнання гуртожитку системою протипожежного захисту є суттєвим порушенням, яке безумовно становить загрозу для безпеки життя і здоров'я людей, що неодноразово підкреслювалося Верховним Судом, зокрема, у постановах від 29.10.2020 року у справі №815/6378/17, від 28.10.2020 року у справі №560/639/19, від 22.10.2020 року у справі №820/5232/17.
Щодо посилання Апелянта на те, що до суду першої інстанції були надані відомості щодо усунення 14 з 26 виявлених у ході перевірки порушень, а висновок останнього про те, що таке усунення може бути підтверджено лише за наслідками повторної перевірки є помилковим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
У матеріалах справи наявних лист Філії «Дарницький вагоноремонтний завод» від 16.03.2020 року №5/1564, адресований начальнику Дніпровського РУ ГУ ДСНС України в м. Києві (а.с. 96-97), в якому вказано, що усунуто порушення №№1, 4, 5, 9, 12, 14, 15, 16, 19, 21, 23, 24, 25, 26. Разом з тим, будь-яких доказів на підтвердження указаних обставин Відповідачем не надано. Крім іншого, щодо інших порушень вказано, що останні не усунуті, адже потребують значних капіталовкладень, тривалого терміну на їх виконання у зв'язку з організацією заходів державних закупівель.
Викладене, на переконання судової колегії, свідчить, що станом на час розгляду справи судом першої інстанції та апеляційного перегляду оскаржуваного рішення Відповідачем не було надано доказів усунення усіх виявлених у ході перевірки порушень що, на переконання суду апеляційної інстанції, об'єктивно свідчить про існування загрози життю та здоров'ю людей.
Таким чином, оскільки на момент розгляду і вирішення даної справи судом апеляційної інстанції факт усунення порушень, вказаних у пунктах №№1, 4, 5, 9, 12, 14, 15, 16, 19, 21, 23, 24, 25, 26 акту перевірки, можливо встановити під час проведення Позивачем повторної перевірки Відповідача, що відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 29.10.2020 року у справі №520/11608/19, а доказів усунення інших порушень (як і вчинення дій, спрямованих на їх усунення) матеріали справи не містять, то колегія суддів приходить до висновку, що на момент розгляду цієї справи порушення, виявлені Позивачем під час позапланової перевірки і зафіксовані в акті від 11.01.2020 року №6, усунуті не були, що виключає наявність підстав для скасування вжитих судом першої інстанції заходів реагування.
Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 29.10.2020 року у справі №815/6378/17.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Українська залізниця» - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 вересня 2020 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя А.Г. Степанюк
Судді Л.В. Губська
О.В. Епель
Повний текст постанови складено та підписано « 13» січня 2021 року.