ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
13 січня 2021 року м. Київ № 640/11405/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді - Шевченко Н. М., суддів: Аверкової В. В., Бояринцевої М. А., розглянувши в письмовому порядку за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Хриплинської сільської ради Івано-Франківської міської ради, Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи: Івано-Франківська обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та територій України, про визнання протиправним та скасування розпорядження,
Хриплинська сільська рада Івано-Франківської міської ради (позивач 1), Вовчинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради (позивач 2) звернулись до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (відповідач, КМУ), треті особи: Івано-Франківська обласна державна адміністрація (третя особа 1), Міністерство розвитку громад та територій України (третя особа 2), в якому просять суд:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що територіальні громади сіл Хриплин та Вовчинець не брали участь у процесі прийняття рішення щодо формування територіальної «об'єднаної» громади, визначеної в оскаржуваному розпорядженні, та не надавали згоди на визначене перспективним планом «об'єднання» з іншими територіальними громадами. При цьому, навпаки звертались із рішеннями та зверненнями проти примусової децентралізації.
Під час прийняття розпорядження, за висновком позивачів, не було з'ясовано думки місцевих рад, не проведено місцевого референдуму з питання об'єднання територіальних громад. Таким чином, оскаржуване розпорядження КМУ спрямовано на порушення виборчих та майнових прав членів територіальних громад, оскільки не відповідає вимогам Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та прийнято без врахування приписів, передбачених Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою КМУ № 214 від 08.04.2015.
Не погоджуючись з позовними вимогами відповідач надав відзив, у якому зазначено, що оскаржуване розпорядження прийняте урядом в межах повноважень, в установленій законом формі, з дотриманням вимог Конституції України та законів України. Зауважено, що визначення участі територіальної громади в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Крім того, наслідками зазначених консультацій є визначення потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади. Відповідно, перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов'язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень закону об'єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Згідно з приписіами спеціального законодавства, одним з головних принципів об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст - є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об'єднання територіальних громад у будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об'єднання територіальних громад. Перспективний план об'єднання територіальних громад Івано-Франківської області, затверджений оскаржуваним розпорядженням, не є перешкодою для добровільного об'єднання Хриплинської та Вовчинецької громад в іншому форматі, чи відмови від такого.
У судовому засіданні представники позивачів заявлені вимоги підтримали в повному обсязі, представник відповідача, будучи присутнім лише у підготовчому засіданні, усної думки з приводу предмета позову не виклав, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином.
Представники третіх осіб у судові засідання також не з'являлись про дату, час та місце розгляду справи належним чином повідомлялись.
Відповідно до п. 2 ч. 3 ст. 205 КАС України якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі повторної неявки в судове засідання учасника справи (його представника), незалежно від причин неявки.
У судовому засіданні 09.12.2020 поставлене питання продовження розгляду справи в письмовому порядку, про що представники позивачів не заперечували.
Згідно з ч. 3 ст. 194 КАС України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.
Оскільки поставлене питання підтримано всіма присутніми учасниками справи, з огляду на неявку представників інших учасників, суд ухвалив продовжувати розгляд справи в письмовому порядку.
Заслухавши представників учасників справи та вивчивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи, суд зазначає наступне.
Хриплинська сільська рада рішенням № 25-41/2019 від 21.12.2019 та Вовчинецька сільська рада рішенням № 25-1.1/2019 доручили головам відповідних рад звернутись до Івано-Франківської обласної державної адміністрації щодо Перспективного плану формування територій громад з листом, за змістом якого висловлюють своє непогодження з об'єднанням, зазначаючи про спроможність власних громад.
У подальшому позивачі схвалили та направили звернення щодо децентралізації влади, зокрема, до Прем'єр-міністра України - Гончарука Олексія Валерійовича, Кабінета Міністрів України, Міністра розвитку громад та територій України, у тексті якого висловлено позицію проти примусового приєднання або об'єднання та наголошено на праві жителів даних сіл на самостійність. Згадане звернення адресати отримали 05.02.2020.
22.04.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження № 483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області», згідно з п. 2 якого, Вовчинецька та Хлиплинська територіальні громади віднесено до спроможної Івано-Франківської територіальної громади, адміністративний центр якої визначено в м. Івано-Франківськ, код населеного пункту-адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ - 2610100000.
Не погоджуючись із зазначеним розпорядженням, позивачі звернулись із позовною заявою. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (ч. 2 ст. 113 Конституції України).
Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 за № 794-VII (Закон № 794-VII).
Згідно з ч. ч. 1- 3 ст. 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.
Положеннями ч. 1 ст. 19 Закону № 794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Згідно зі ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.
Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу, шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов'язковими до виконання.
Судом встановлено, що оскаржуване розпорядження прийнято відповідачем відповідно до ч. 3 ст. 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».
Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад (Закон № 157-VIII).
Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону № 157-VIII добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 157-VIII суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (ч. 2 ст. 3 Закону № 157-VIII).
Частиною 1 ст. 11 Закону № 157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 11 Закону № 157-VIII).
Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (ч. 3 ст. 11 Закону № 157-VIII).
Водночас, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням умов, зокрема, об'єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (п. 6 ч. 1 ст. 4 Закону № 157-VIII).
Аналізуючи наведені положення чинного законодавства суд приходить до висновку, що добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
В контексті положень ч. 2 ст. 5 Закону № 157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна містити, зокрема: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (ч. 3 ст. 5 Закону № 157-VIII).
Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Згідно зі ст. ст. 6, 7 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.
Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.
Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.
Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.
Якщо до складу об'єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об'єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.
Утворення об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.
Аналізуючи наведені положення, суд дійшов до висновку, що процес добровільного об'єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (обов'язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад).
Суд зазначає, що статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об'єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які нерозривно пов'язані. Кожен наступний етап добровільного об'єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.
Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі №813/2441/18.
Суд наголошує, що ініціювання процесу добровільного об'єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Тобто, перспективний план формування добровільного об'єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об'єднання.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (Методика), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).
Згідно з п. 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об'єднання (добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (п. 4 Методики).
Відповідно до п. 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.
Поряд з цим, положеннями п. 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб'єктами господарювання та їх громадськими об'єднаннями.
За результатами консультацій оформляється протокол.
Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.
Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.
За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.
Згідно з п. 14 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.
Аналіз наведених положень Закону № 157-VIII у взаємозв'язку із положеннями Методики дає підстави для формування висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об'єднання громадян забезпечуються, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.
З матеріалів справи убачається, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження Кабінетом Міністрів України враховано висновок Міністерства фінансів України, прогнозу впливу акту на ключові інтереси заінтересованих осіб, висновки Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, протокол узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».
Водночас, жодної згадки про врахування звернення позивачів щодо децентралізації влади із запереченнями проти об'єднання матеріали справи не містять та в поясненнях відповідача не відображені.
Між тим, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (Закон № 280/97-ВР).
У статті 1 вказаного Закону визначено, що територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.
Положеннями ст. 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Згідно з ч. 1 ст. 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно до ч. 3 ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143 Конституції України).
Згідно з ч. 1 ст. 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 та яка вступила в силу 01.01.1998, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).
Згідно зі ст. 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.
Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.
Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.
Злиття та інші реформи, пов'язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.
Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).
Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв'язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.
Проаналізувавши матеріали адміністративної справи, суд дійшов до висновку, що Хриплинською та Вовчинецькою сільськими радами висловлено заперечення проти об'єднання, що не співвідносяться з принципом добровільності, який, за визначенням, вимагає активної або мовчазної згоди, однак відповідачем, без жодного обґрунтування, не враховано такі зауваження, що, у свою чергу, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів згаданих сільських рад.
Водночас, надаючи оцінку наявності чи відсутності об'єкта захисту порушеного права, з урахуванням доводів відповідача про відсутність порушеного права позивача, суд зазначає наступне.
Враховуючи правила п. 4 Методики, Кабінет Міністрів України може визнати об'єднану територіальну громаду спроможною, зокрема, як адміністративного центру об'єднаної територіальної громади навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад області.
Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для Кабінету Міністрів України щодо визнання об'єднаної територіальної громади спроможною.
В подальшому, затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об'єднання громадян, адже таке об'єднання можливо лише у відповідності до останнього.
За таких обставин, спірне рішення впливає на обсяг прав та обов'язків позивача та створює для нього певні правові наслідки.
Схожий правовий підхід застосовано в постанові Верховного Суду від 10.01.2020 у справі №824/743/18-а.
Разом з тим, слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад у разі, якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.
Натомість, статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов'язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист (п. 2 рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 у справі № 9 зп).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь -яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.
Відповідно до ст. 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.
Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
За змістом ч. 2 ст. 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Суд зазначає, що в ході розгляду справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача шляхом включення останнього до спроможної територіальної громади за відсутності такого волевиявлення та наявності відповідних заперечень.
Вказані порушення принципів добровільності, відкритості та прозорості при формуванні перспективного плану формування територій громад Івано-Франквської області в частині, що стосується Хриплинської та Вовчинецької сільських рад, на думку суду, мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування, зокрема, добровільності.
Водночас, вирішуючи спір по суті, суд зазначає, що позовні вимоги в частині скасування спірного рішення в цілому не можуть бути задоволенні, оскільки останнє стосується не тільки прав та обов'язків позивачів, а й інших суб'єктів.
Разом з цим, зважаючи на встановлені в ході розгляду даної справи обставини, з урахуванням положень ст. 11 Європейської Хартії, статей 55, 140 Конституції України, статей 2, 5 КАС України, суд вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню частково шляхом виходу за їх межі, а саме: виключення Вовчинецької сільської ради та Хриплинської сільської ради з переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної Івано-Франківської територіальної громади відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.04.2020 № 483-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».
Окрім цього, за висновком суду, такий захист порушеного права позивачів не буде втручанням суду в діяльність органів державної влади, адже чинне законодавство не містить в собі жодних обмежень щодо внесення змін до перспективного плану формування територій громад.
Частиною 1 ст. 73 КАС України встановлено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).
Відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи, суд дійшов до висновку про наявність підстав для часткового задоволення адміністративного позову шляхом виходу за межі позовних вимог.
Відповідно до ч. 3 ст. 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Керуючись статтями 2, 5, 72- 74, 77- 78, 243- 246, 293, 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України,
1. Позовні заяви Хриплинської сільської ради Івано-Франківської міської ради та Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи: Івано-Франківська обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та територій України, про визнання протиправним та скасування розпорядження задовольнити частково.
2. Виключити Хриплинську сільську раду Івано-Франківської міської ради з переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної Івано-Франківської територіальної громади у Розпорядженні Кабінету Міністрів України № 483-р від 22.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».
3. Виключити Вовчинецьку сільську раду Івано-Франківської міської ради з переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної Івано-Франківської територіальної громади у Розпорядженні Кабінету Міністрів України № 483-р від 22.04.2020 «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області».
4. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.
5. Стягнути судові витрати зі сплати судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь Хриплинської сільської ради Івано-Франківської міської ради у розмірі 1051 (одна тисяча п'ятдесят одна) гривня.
6. Стягнути судові витрати зі сплати судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь Вовчинецької сільської ради Івано-Франківської міської ради у розмірі 1051 (одна тисяча п'ятдесят одна) гривня.
Позивач 1: Хриплинська сільська рада Івано-Франківської міської ради (вул. Берегова, 4-В, с. Хриплин, Івано-Франківська обл., 76495, код ЄДРПОУ: 04356432).
Позивач 2: Вовчинецька сільська рада Івано-Франківської міської ради (вул. Вовчинецька, 39, с. Вовчинець, Івано-Франківська обл., 76491, код ЄДРПОУ: 04356194).
Відповідач: Кабінет Міністрів України (вул. Грушевського, 12/2, м. Київ, 01008, код ЄДРПОУ: відсутній).
Третя особа 1: Івано-Франківська обласна державна адміністрація (вул. М. Грушевського, 21, Івано-Франківська обл., 76004, код ЄДРПОУ: 20567921).
Третя особа 2: Міністерство розвитку громад та територій України (вул. Велика Житомирська, 9, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ: 37471928).
Рішення набирає законної сили відповідно до ст. 255 КАС України та може бути оскаржене за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України відповідно.
Головуючий суддя Н.М. Шевченко
Судді В.В. Аверкова
М.А. Бояринцева