16 грудня 2020 року м. Дніпросправа № 340/3139/20
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Білак С.В. (доповідач), суддів: Олефіренко Н.А., Шальєвої В.А., розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 року в адміністративній справі №340/3139/20 (суддя у 1 інстанції Казанчук Г.П.) за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання дій протиправними,-
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, в якому просив:
- визнати наказ Головного управління Держгеокадарстру в Одеській області від 10.08.2020 року №109-УБД протиправним та скасувати його;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області затвердити учаснику АТО ОСОБА_1 проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення садіництва площею 0,11 га, яка розташована на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, кадастровий номер 5123755800:01:002:3768
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області подати суду у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області (у встановлений судом строк) подати суду звіт про виконання судового рішення, встановивши строк не більше 2-х тижнів.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач неодноразово звертався до відповідача із заявою про отримання дозволу на розробку проекту землевідведення земельної ділянки для ведення садівництва, проте отримував відмови, які були оскаржені в судовому порядку. В подальшому не отримавши відповідь на одну із поданих заяв, позивачем за принципом мовчазної згоди розроблено проект землеустрою та подано для затвердження до ГУ Держгеокадастру в Одеській області, проте наказом від 10.08.2020 р. ГУ Держгеокадастру в Одеській області протиправно відмовлено у погодженні проекту землеустрою через відсутність підстав для розробки документації із землеустрою. Таке рішення прийняте з порушенням строку. Крім того, рішення прийняте всупереч закону, оскільки ст.118 Земельного Кодексу України не передбачає інших варіантів дій, ніж затвердження проекту землеустрою.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо порушення двотижневого строку при розгляді заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою від 12.06.2020 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного рішення, яке передбачене ст. 118 Земельного Кодексу України, у визначений цим законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
В відзиві на апеляційну скаргу відповідач просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.
Також позивача до суду подав відповідь на відзив та заява з посиланням на рішення Верховного Суду у справі №376/943/17.
Справа судом розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено судом апеляційної інстанції, що позивач як учасник АТО звернувся до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
За результатами розгляду вказаної заяви Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області листом від 31.05.2019 року № С-5310/0-3372/0/37-19 надано відповідь про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яку позивачем оскаржено до суду.
Не погодившись з вказаною відмовою, позивач оскаржив її до суду.
Так, рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23.10.2019 року у справі № 420/3784/19 позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 02.05.2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва орієнтовною площею 0,11 га на території Таїровської селищної ради (у межах населеного пункту) Овідіопольського району Одеської області за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру в Одеській області розглянути заяву ОСОБА_1 від 02.05.2019 року та вирішити питання про надання або відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва орієнтовною площею 0,11 га на території Таїровської селищної ради (у межах населеного пункту) Овідіопольського району Одеської області за рахунок земель державної власності сільськогосподарського призначення, з урахуванням встановлених судом обставин.
Додатковим рішенням у дані справі від 23.03.2020 року визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області у ненаданні адміністративної послуги по заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою ОСОБА_1 , учаснику АТО, від 02.05.2019 року, відповідно до п. 5 ст. 10 ЗУ “Про адміністративні послуги”.
Згідно інформації з Єдиного державного реєстру судових рішень вищеописані судові рішення набрали законної сили.
17.06.2020 року звернувся до ГУ Держгеокадастру в Одеській області через департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради, із заявою про затвердження проекту землеустрою від 12.06.2020 року (а.с.17-21).
Зазначена заява була передана до ГУ Держгеокадастру в Одеській області 17.06.2020 року, що підтверджується листом ЦНАП Одеської міської ради (а.с.22-23).
Не отримавши відповідь на подану заяву, позивачем за принципом мовчазної згоди розроблено проект землеустрою та подано для затвердження до ГУ Держгеокадастру в Одеській області.
Наказом Головного управління Держгеокдастру в Одеській області від 10.08.2020 року №109-УБД відмовлено у затвердженні проекту землеустрою через відсутність підстав для розробки документації із землеустрою (надалі спірний наказ, а.с.117).
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до частин першої та другої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування врегульований статтею 123 ЗК України.
Відповідно до частини першої статті 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).
Згідно із частиною першою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України (частина восьма статті 118 цього Кодексу).
Відповідно до частини першої статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Оригінал відповідної документації із землеустрою подається розробником для погодження територіальному органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а іншим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та іншим суб'єктам, які здійснюють погодження документації із землеустрою, - копії такої завіреної розробником документації (частина п'ятнадцята статті 186 ЗК України).
Частиною шостою статті 186-1 ЗК України визначено, що підставою для відмови в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Як зазначено вище, нормами частини дев'ять статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Як слідує з матеріалів справи, позивач через департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради подав до відповідача заяву про затвердження проекту землеустрою від 12.06.2020 року, яка 17.07.2020 року була передана до ГУ Держгеокадастру в Одеській області.
Згідно штампу вхідної кореспонденції ГУ Держгеокадастру в Одеській області заява позивача надійшла до відповідача 18.06.2020 року та цієї ж дати був прийнятий спірний наказ.
З огляду на наведене, колегія суддів погоджує висновок суду першої інстанції, що відповідач пропустив встановлений законом строку на розгляд заяви позивача про затвердження проекту землеустрою.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 09.04.2018 року у справі №П/9901/137/18 (800/426/17), під протиправною бездіяльністю суб'єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Отже відповідач, як суб'єкт який надаючи адміністративну послугу, допустив порушення двотижневого строку розгляду заяви позивача від 12.06.2020 року, оскільки наказ виданий 10.08.2020 року, а відтак протиправними є не дії (як зазначає позивач), а бездіяльність відповідача щодо своєчасного не розгляду заяви позивача, про що вірно зазначив суду першої інстанції.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про адміністративні послуги» адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону. Суб'єкт звернення - фізична особа, юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг. Суб'єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб'єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.
Видача дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративною послугою. Таким чином, заява про затвердження проекту землеустрою є заявою на отримання адміністративної послуги, тобто змістом адміністративної послуги є розгляд і вирішення заяви позивача про затвердження проекту землеустрою.
Згідно частин першої та п'ятої статті 10 Закону України «Про адміністративні послуги» граничний строк надання адміністративної послуги визначається законом.
Адміністративна послуга вважається наданою з моменту отримання її суб'єктом звернення особисто або направлення поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) листа з повідомленням про можливість отримання такої послуги на адресу суб'єкта звернення. У випадках, передбачених законодавством, відповідний документ може бути надісланий поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення) або за допомогою засобів телекомунікаційного зв'язку. При цьому строк доставки поштової кореспонденції не зараховується до строку надання адміністративної послуги.
При цьому, всупереч приписам Закону України «Про адміністративні послуги» та Земельного Кодексу України відповідачем, суб'єктом владних повноважень, заява позивача розглянута з порушенням граничних строків.
Слід зазначити, що відповідач за наслідками розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою має право прийняти одне з рішень, затвердити проект землеустрою чи відмовити у затвердженні проекту землеустрою.
В даному випадку відповідач розглянув заяву, проте з порушенням строку, у зв'язку з чим колегія суддів погоджує висновок суду першої інстанції, що своєчасний не розгляд заяви є протиправною бездіяльністю ГУ Держгеокадастру в Одеській області.
Таким чином, належним правовим способом захисту порушеного права позивача є визнання протиправною бездіяльністю ГУ Держгеокадастру в Одеській області щодо своєчасного не розгляду заяви ОСОБА_2 про затвердження проекту землеустрою, зареєстровану департаментом надання адміністративних послуг Одеської міської ради 17.06.2020 року.
Щодо скасування наказу від 10.08.2020 року №109-УБД, слід зазначити наступне.
Так, останній прийнятий з підстави відсутності підстав для розробки документації із землеустрою. Водночас позивач наполягає на тому, що розробив проект землеустрою за принципом мовчазної згоди.
Як свідчать матеріали справи, наказом ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 03.01.2020 року №15-44/13-20-СГ відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Позивачем розроблено проект землеустрою за принципом мовчазної згоди.
Тобто станом на день розгляду заяви позивача про затвердження проекту землеустрою відсутнє відповідне рішення належного суб'єкта про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Позивач посилається на принцип «мовчазної згоди» відповідно до позиції Верховного Суду у справах №814/741/16 від 31.01.2018 р. та №803/3703/16 від 14.03.2018 р.
Разом з тим, у наведених судових рішеннях предметом спору є визнання протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру щодо відмови видати дозвіл на розробку проекту землеустрою та зобов'язання видати наказ про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Проте, в даному випадку відповідач прийняв відповідне рішення, проте поза межами строку, встановленого законом, а тому обставини наведені у зазначених рішеннях відмінні від обставин у даній справі.
Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а адміністративне провадження №К/9901/7504/18 зазначив, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.
Крім того, за такого правового підходу, який висловлено Верховним Судом у складі колегії суддів у постанові від 14 березня 2018 року у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17), втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.
З огляду на вказані рішення Верховного Суду, наявність наказу про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є самостійною підставою/перешкодою для неможливості позитивного вирішення питання про затвердження проекту землеустрою.
Слід також зауважити, що «принцип мовчазної згоди», визначений статтями 118 та 123 ЗК України, передбачає виключно право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу або відмови.
З таких обставин суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що спірний наказ прийнятий відповідачем у межах та у спосіб, визначений законом України, а тому відсутні підстави для його скасування.
Також судом першої інстанції правильно відмовлено у задоволені позовних вимог про зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою та зобов'язання відповідача подати звіт про виконання судового рішення, оскільки ці вимоги є похідним від вимоги щодо скасування спірного наказу.
З урахуванням викладеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції повно з'ясовані обставин, що мають значення для справи, висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції, відповідають обставинам справи, судом першої інстанції правильно застосовано норми матеріального права та норми процесуального права, а тому відсутні підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Відповідно до ч.4 ст.243 КАС України судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.
Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 року в адміністративній справі №340/3139/20 - залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.10.2020 року в адміністративній справі №340/3139/20 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий - суддя С.В. Білак
суддя Н.А. Олефіренко
суддя В.А. Шальєва