28 грудня 2020 рокуЛьвівСправа № 140/9684/20 пров. № А/857/12925/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Пліша М.А.,
суддів Гінди О.М., Затолочного В.С.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року (головуючий суддя Каленюк Ж.В., м. Луцьк) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,-
ОСОБА_2 звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Волинській області в якому просив визнати протиправним наказ від 11 березня 2020 року №3-2477/15-20-СГ про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту Шацьк в межах ділянки з кадастровим номером 0725755100:04:009:0362 та зобов'язати відповідач надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту Шацьк в межах ділянки з кадастровим номером 0725755100:04:009:0362.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 11 березня 2020 року №3-2477/15-20-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» та зобов'язано відповідача прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,50 га на території Шацької селищної ради Шацького району за межами населеного пункту із земельної ділянки з кадастровим номером 0725755100:04:009:0362. Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Волинській області судовий збір у сумі 840,80 грн (вісімсот сорок грн 80 коп.).
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Головне управління Держгеокадастру у Волинській області оскаржило його в апеляційному порядку, вважає його необґрунтованим, таким, що винесене з порушенням норм матеріального та процесуального права, тому просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року та постановити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
В апеляційній скарзі зазначає, що відповідно до даного Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 у № 15 основними завданнями Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до ч. 13 п. 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Волинській області, затвердженого наказом Державної України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308 Головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством, на території Волинської області,
Частинами 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин і територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Згідно з ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
18.03.2019 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління з заявою про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,50 га із земельної ділянки кадастровий номер 0725755100:04:009:0362, яка знаходиться на території Шацької селищної ради Шацького району Волинської області.
Листом від 08.04.2019 № М-579/0-384/0/95-19 Головним управлінням відмовлено у наданні такого дозволу з посиланням на те, що бажана до відведення земельна ділянка відсутня в переліку земельних ділянок, які мають надаватись безоплатно у власність громадянам протягом II кварталу 2019 року, який розміщений на сайті Головного управління у розділі «Перелік земельних ділянок для безоплатної передачі у власність».
На виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.07.2019 у справі № 140/1676/19 Головним управлінням розглянуто повторно заяву гр. ОСОБА_1 від 18.03.2019 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,50 га із земельної ділянки кадастровий номер 0725755100:04:009:0362, яка знаходиться на території Шацької селищної ради Шацького району Волинської області.
Листом від 21.08.2019 № 1147/0-854/0/95-19 Головним управлінням ОСОБА_1 було повідомлено, що в результаті розгляду доданих до заяви матеріалів встановлено, що зазначене бажане місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам п. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, а саме місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Зокрема, Головним управлінням було чітко зазначено, що згідно затвердженої у встановленому законом порядку схеми землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорона земель Шацької селищної ради Шацького району Волинської області, бажана до відведення позивачем земельна ділянка по карті - схемі категорій земель належить до земель рекреаційного призначення.
Схема землеустрою і техніко-економічне обґрунтування використання та охорони земель Шацької селищної ради була розроблена та затверджена рішенням Шацької районної ради від 22.05.2013 №21/16. Одним із завдань розроблення Схеми є, зокрема, встановлення водоохоронних зон, заповідних і рекреаційних територій.
Відповідно до наявного у Схемі планово-картографічного матеріалу земельна ділянка за кадастровим номером 0725755100:04:009:0362 віднесена до рекреаційних територій Шацької селищної ради.
Розпорядженням першого заступника голови Шацької РДА від 28.10.2016 №325 відповідно, в тому числі і до Схеми землеустрою та техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель Шацької селищної ради, дано дозвіл на розробку детального плану території щодо розміщення масиву для індивідуального дачного будівництва на вищевказаній та сусідній з нею земельних ділянках. Детальний план пройшов громадські слухання у 2017 році, але на сьогоднішній день не затверджений.
Тому, Головним управлінням було рекомендовано гр. ОСОБА_1 обрати іншу бажану до відведення земельну ділянку сільськогосподарського призначення державної форми власності.
На виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24.01.2020 у справі № 140/3432/19 Головним управлінням розглянуто повторно заяву ОСОБА_1 від 18.03.2019 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,50 га із земельної ділянки кадастровий номер 0725755100:04:009:0362, яка знаходиться на території Шацькоїселищної ради Шацького району Волинської області.
Відповідно до пункту 1 доручення Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 08.10.2014 року № 37732/0/1-14, пункту 2.1 рішення колегії Держземагенства України від 14.10.2014 № 2/1 «Про обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності», введеного в дію наказом Держземагентства України від 15.10.2014 3 328, пункту 1 доручення Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 та на підставі пункту 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 № 60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад» Головним управлінням під час розгляд клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського виробництва державної власності до органів місцевого самоврядування направляються запити про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою громадянам.
Головним управлінням 01.04.2019 № 18-3-0.3-|2277/2-19 направлявся запит до Шацької об'єднаної територіальної громади про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, на підставі якого земельна ділянка може бути передана у власність, для ведення особистого селянського господарства на території Шацької селищної ради Шацького району Волинської області гр. ОСОБА_1 , а саме Головне управління просило перевірити бажане місце розташування земельної ділянки на відповідність затвердженому генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній і землевпорядній документації розробленій на місцевому рівні, якими обґрунтовуються довгострокові стратегії планування та забудови територій населеного пункту і розвитку відповідної територіальної громади, а також висловити у найкоротший термін, з дня отримання запиту, позицію щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
Відповідно Головним управлінням отримано від Шацької об'єднаної територіальної громади Волинської області відповідь у формі рішення від 14.05.2019 за №49/12.2, в якому було зазначено про відмову Головному управлінню у наданні згоди на розробку документації із землеустрою щодо передачі земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної форми власності площею 0,50 га, яка розташована за межами населених пунктів Шацької селищної ради Шацького району у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства на підставі ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України.
Таким чином, наказом від 11.03.2020 № 3-2477/15-20-СГ Головним управлінням відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована за межами населених пунктів Шацької селищної ради Шацького району Волинської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 0,50 га, із цільовим призначенням - для ведення особисті селянського господарства у зв'язку з відсутністю погодження Шацької об'єднаної територіальної громади Волинської області відповідно до п.3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 № 60-р .
Отже, Головним управлінням правомірно не надано позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка знаходиться за межами населених пунктів Шацької селищної ради Шацького району Волинської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 0.50 га, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, на підставі поданої ним заяви.
Згідно п. 3 ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Згідно ч.1 та ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Заслухавши суддю доповідача, вивчивши матеріали справи, та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних міркувань.
Судом першої інстанції встановлено, що 18 березня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Волинській області із заявою від 15 березня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Шацької селищної ради Шацького району Волинської області за межами населеного пункту у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,5 га із земельної ділянки кадастровий номер 0725755100:04:009:0362. До вказаної заяви позивачем додано копії паспорта, довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки.
Листом від 08 квітня 2019 року №М-579/0-384/0/95-19 ГУ Держгеокадастру у Волинській області повідомило позивача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, вказавши, що перелік земельних ділянок із зазначенням площ, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації у другому кварталі 2019 року на території Волинської області, є визначеними, земельна ділянка яку бажає отримати позивач у власність для ведення особистого селянського господарства, не входить до цього переліку.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року у справі №140/1676/19 визнано протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Волинській області від 08 квітня 2019 року у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність та зобов'язано повторно розглянути заяву про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту Шацьк у межах ділянки з кадастровим номером 0725755100:04:009:0362.
На виконання рішення суду ГУ Держгеокадастру у Волинській області повторно розглянуло заяву позивача та листом від 21 серпня 2019 року №1147/0-854/0/95-19 фактично відмовило йому у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з посиланням на частину сьому статті 118 ЗК України .
Позивач, вважаючи таку відмову протиправною, оскаржив її до суду та рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року у справі №140/3432/19 визнано протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Волинській області щодо відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,50 га на території Шацької селищної ради Шацького району за межами населеного пункту із земельної ділянки з кадастровим номером 0725755100:04:009:0362; зобов'язано розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та прийняти рішення з урахуванням висновків суду.
Виконуючи рішення Волинського окружного адміністративного суду від 24 січня 2020 року у справі №140/3432/19 ГУ Держгеокадастру у Волинській області наказом від 11 березня 2020 року №3-2477/15-20-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою» відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності земельної ділянки, розташованої на території Шацької селищної ради (Шацька ОТГ) Волинської області, орієнтовним розміром земельної ділянки 0,50 га із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства. Як видно із наказу, підставою для відмови у задоволенні заяви ОСОБА_1 стала відсутність погодження Шацької ОТГ відповідно до пункту 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад».
Розглядаючи спір, судом першої інстанції правильно зазначено, що згідно ч.2 ст. 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями ч. 3 ст. 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування: а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства; б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об'єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства; ґ) оптовим ринкам сільськогосподарської продукції - для розміщення власної інфраструктури.
Згідно з ч. 1 ст. 33 ЗК України громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Відповідно до ч. 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом ч.ч. 1-3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Згідно п. «б» ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
У відповідності до вимог ч. 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Як встановлено ч. 4 ст. 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
На підставі підпункту 13 пункту 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року №333 (наказ зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за №1391/29521; далі - Положення №333) Головне управління відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
З огляду на це, суд першої інстанції вірно вважав, що у даному випадку відповідач має виключні повноваження на вирішення питання щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства.
Згідно ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Суд першої інстанції, з чим погоджується колегія судів, правильно вважав, що у вказаній нормі закріплено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: надати дозвіл або надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
При цьому пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління Держгеокадастру в області у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відтак, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
З огляду на ці норми вірним є висновок, що повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні регламентовано частиною шостою статті 118 ЗК України. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, такими є, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Цей перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає. Водночас, вмотивована відмова має містити пояснення з вказівкою на конкретні невідповідності законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншої містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а, від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.
Як зазначалося вище, на виконання рішення суду від 24 січня 2020 року №140/3432/19 ГУ Держгеокадастру у Волинській області вкотре повторно розглянуло заяву позивача датовану 15 березня 2019 року, яка надійшла відповідачу 18 березня 2020 року, про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,50 га на території Шацької селищної ради Шацького району за межами населеного пункту із земельної ділянки з кадастровим номером 0725755100:04:009:0362.
Згідно спірного наказу ГУ Держгеокадастру у Волинській області відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у зв'язку з відсутністю погодження Шацької ОТГ відповідно до пункту 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад». Так цим розпорядженням Кабінету Міністрів України установлено Державній службі з питань геодезії, картографії та кадастру починаючи із 01 лютого 2018 року забезпечити, зокрема, здійснення до передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності під час передачі в користування (виключно шляхом проведення аукціонів) або у власність за погодженням з об'єднаними територіальними громадами (шляхом прийняття відповідною радою рішення згідно із статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
За таким погодженням відповідач звертався до Шацької ОТГ ще 01 квітня 2019 року (лист №18-3-0.3-2277/2-19), при цьому просив перевірити бажане місце розташування земельної ділянки на відповідність затвердженому генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній і землевпорядній документації, розробленій на місцевому рівні, якими обґрунтовуються довгострокові стратегії планування та забудови територій населеного пункту і розвитку відповідної територіальної громади, а також висловити у найкоротший термін з дня отримання запиту позицію щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначена земельна ділянка може бути передана у власність.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції правильно виходив з того, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів передачі земельної ділянки у власність громадянам, оскільки за змістом статті 118 ЗК України порядок передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає такі послідовні стадії: 1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність; 2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні); 3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, відповідно до приписів статті 186-1 ЗК України; 4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі; 5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.
При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність. Першим етапом у цьому процесі є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою. Передача у власність земельної ділянки шляхом прийняття органом виконавчої влади відповідного рішення є завершальним етапом набуття земельної ділянки у власність громадянами і саме на вказаному етапі відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року №60-р відповідач повинен отримати погодження відповідного органу місцевого самоврядування.
Зважаючи на викладене вище, суд обґрунтовано вважав, що покликання відповідача на відсутність погодження Шацької ОТГ на етапі вирішення питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель сільськогосподарського призначення державної власності є безпідставним, більше того стаття 118 ЗК не містить таких підстав для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою як необхідність врахування позиції органу місцевого самоврядування щодо відведення земельної ділянки у власність.
Згідно рішення Шацької селищної ради Шацького району Волинської області від 14 травня 2019 року №49/12.2, орган місцевого самоврядування не надав згоди на розробку документації із землеустрою щодо передачі земельної ділянки сільськогосподарського призначення держаної власності у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, мотивуючи її невідповідністю Схемі планування території Шацької селищної ради Шацького району Волинської області та у зв'язку з тим, що зазначена в запиті земельна ділянка включена до переліку земельних ділянок, які повинні бути передані в комунальну власність селищної ради згідно з розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 року №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад».
Суд першої інстанції вірно звернув увагу на те, що після прийняття Урядом розпорядження від 31 січня 2018 року №60-р законодавець жодних змін у статтю 118 ЗК України, яка закріплює вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не вніс. Тому, відповідно, відмова відповідача за результатами чергового розгляду заяви ОСОБА_1 не ґрунтується на нормах ЗК України.
Також, суд першої інстанції правильно вказав, що доводи відповідача, наведені у відзиві на позов, і на що покликався апелянт, щодо невідповідності бажаної для позивача земельної ділянки Схемі землеустрою та техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель Шацької селищної ради Шацького району Волинської області, затвердженої рішенням Шацької районної ради від 22 травня 2013 року №21/16 не заслуговують на увагу. Цим доводам оцінка вже була надана судом під час розгляду справи №140/3432/19 за позовом ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру у Волинській області про визнання протиправною відмови від 21 серпня 2019 року №1147/0-854/0/95-19 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою для відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту Шацьк в межах ділянки з кадастровим номером 0725755100:04:009:0362. Нових доказів, які б спростовували ці висновки, відповідач не надав. Більше того, про наведені підстави не було зазначено у спірному наказі.
У даному випадку відповідач не довів, що прийняте ним рішення про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення документації із землеустрою відповідає нормам чинного законодавства; воно не може вважатися обґрунтованим, добросовісним і законним, оскільки відповідач відмовив у наданні зазначеного дозволу з підстав, які не передбачені законодавством.
Враховуючи наведене вище, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що відмова ГУ Держеокадастру у Волинській області у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, надана наказом від 11 березня 2020 року №3-2477/15-20-СГ «Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою», суперечить вимогам частини сьомої статті 118 ЗК України, тобто відповідач відмовив у наданні зазначеного дозволу з підстав, які не передбачені законодавством, а тому, виходячи із наданих частиною другою статті 245 КАС України суду повноважень, суд першої інстанції правильно визнав протиправним та скасував спірний наказ ГУ Держгеокадастру у Волинській області.
Надаючи оцінку вимозі позивача про зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Волинській області надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, суд зазначає про таке, суд першої інстанції правильно врахував, що Закон України від 02 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року №3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно з якою національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». Іншими словами, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 березня 2018 року у справі №826/6102/16, від 30 липня 2020 року у справі № 826/10085/16.
У справі, що розглядається, повноваження щодо надання або відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, регламентовано статтею 118 ЗК України. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.
Тому, доводи відповідача, що зобов'язання прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є втручанням у його дискреційні повноваження є безпідставним.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.
Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
За приписами вказаної правової норми у разі, якщо суб'єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб'єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти певне рішення. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов'язання вчинити дії після скасування його адміністративного акту.
Зважаючи на ту обставину, що відповідачем вже втретє відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 0,50 га на території Шацької селищної ради Шацького району за межами населеного пункту із земельної ділянки з кадастровим номером 0725755100:04:009:0362, та з огляду на висновок суду про протиправність такої відмови, суд першої інстанції вірно вважав, що позивачем обрано правильний спосіб захисту порушених прав. Тому позовна вимога зобов'язального характеру підлягає задоволенню шляхом зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Волинській області прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, бо зобов'язання відповідача розглянути клопотання позивача повторно не захистить порушені права ефективно.
Така правова позиція щодо обрання ефективного способу захисту неодноразово висловлювалась Верховним Судом під час розгляду справ за позовами фізичних осіб про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (постанови від 23 жовтня 2019 року у справі №0840/3112/18, від 11 грудня 2019 року №814/1241/16).
Також, суд першої інстанції вірно, з урахуванням вимог статті 139 КАС України, вирішив питання про розподіл судових витрат.
Виходячи із зазначеного вище суд апеляційної інстанції вважає, що доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а рішення відповідає нормам матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, -
апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Волинській області залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року по справі № 140/9684/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя М. А. Пліш
судді О. М. Гінда
В. С. Затолочний