Україна
Донецький окружний адміністративний суд
про відмову у відкритті провадження
28 грудня 2020 р. Справа №200/10024/20-а
приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов'янськ, вул. Добровольського, 1
Донецький окружний адміністративний суд у складі: головуючої судді Буряк І.В., розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 - інспектора прав хворих споживачів “ВО захисту прав хворих споживачів” в інтересах фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Донецької обласної державної адміністрації, Заступника голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Клюшникова Д.Г. про визнання бездіяльності протиправною, відшкодування моральної шкоди, -
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулась до Донецького окружного адміністративного суду із позовом в інтересах фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 (далі - позивач, ФОП ОСОБА_2 ) до Донецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач-1, Донецька ОДА) Заступника голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Клюшникова Д. Г. (далі - відповідач-2), відповідно до тексту позовної заяви, просить суд:
визнати протиправною бездіяльність Донецької ОДА по не виконанню постанови Кабінету Міністрів України від 01.07.2009 №727;
відповідно до ст. 56 Конституції України призначити за рахунок держави чи обласного бюджету органу місцевого самоврядування відшкодування матеріальної шкоди у сумі 1 167 827,45 грн. ФОП ОСОБА_2 , завданою бездіяльністю органів державної влади - Донецькою ОДА.
Ухвалою суду від 16.11.2020 позовну заяву залишено без руху та позивачу встановлено строк для усунення недоліків позовної заяви, шляхом сплати судового збору у визначеному судом розмірі, уточнення позову в частині визначення повноважень ОСОБА_1 , надати обґрунтування своїх вимог щодо другого відповідача із виконанням приписів пп. 2 ч. 5 ст. 160 КАС України, або скоригувати суб'єктний склад відповідачів, уточнити вимоги в частині визнання бездіяльності відповідача протиправною у відповідності до п. 4 ч. 5 ст. 160 КАС України вказавши, яким чином бездіяльністю відповідача з не виконання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 01.07.2009 № 727 порушено права особисто ФОП ОСОБА_2 .
На виконання вказаної ухвали, 27.11.2020, суду надано уточнену позовну заяву, де позивачами визначено: ОСОБА_1 - інспектора прав хворих споживачів Громадська організація «Всесвітнє об'єднання захисту прав хворих споживачів, ембріонів, зачатих, але ще не народжених дітей, вагітних та матерів - годувальниць» (ГО «ВО захисту хворих прав споживачів») та ФОП ОСОБА_2 .
Відповідачами - Донецьку ОДА, Заступника голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Клюшникова Д. Г.
Ухвалою суду від 11.12.2020 процесуальний строк, встановлений судом для усунення недоліків позовної заяви згідно з ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 16.11.2020, з урахуванням викладеного в ухвалі суду від 11.12.2020, продовжено на 7 днів з дня отримання цієї ухвали.
Вищевказаною ухвалою суду позивачам роз'яснено підстави сплати, звільнення/відстрочення судового збору.
Також вказано на необхідність уточнення повноважень Пацевої О. П. - як інспектора прав хворих споживачів або уточнення її статусу позивача: як фізична особа (із наданням документів, що підтверджують адміністративну процесуальну дієздатність (паспорт), або юридична особа ГО “ВО Захисту прав хворих споживачів”, яку представляє ОСОБА_1 із надання відповідних повноважень.
Крім цього суд, зобов'язував позивачів викласти обставини, та навести обґрунтування своїх вимог щодо відповідача-2 - заступника голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Клюшникова Д. Г. із виконанням приписів пп. 2 ч. 5 ст. 160 КАС України, або скоригувати суб'єктний склад відповідачів, а також навести обґрунтування щодо вимоги відшкодування матеріальної шкоди відносно ОСОБА_1 - інспектора прав хворих споживачів ГО “ВО Захисту прав хворих споживачів”, або вказати, що ця вимога висунута лише позивачем-1, у зв'язку із чим, позов потребує уточнення щодо позовних вимог, які висунуті саме ОСОБА_1
23.12.2020 на виконання ухвали суду надійшла заява №7/10/20 про усунення недоліків адміністративного позову, де викладено таке.
Щодо процесуального статусу ОСОБА_1 зазначено: « ОСОБА_1 - громадянка України, інспектор з питань захисту прав споживачів Громадської організації (скорочена назва) Всесвітнє об'єднання Захисту прав хворих споживачів» на підставі Мандату Люстратора має допуск до інспекції діяльності службових осіб, організацій будь-яких видів власності, керівників організацій та держави з метою знищення дій, порушуючих свободи та права людини на життя, здоров'я та майно, у зв'язку із чим Законом про захист прав споживачів та Європейської конвенції захисту основних свобод і прав людини надано право витребування відповіді у виправленні помилок та порушень прав людини.
Враховуючи на те, що заступником голови облдержадміністрації Д. Г. Клюшниковим - який очолює Департамент охорони здоров'я та виконавця Колесник В. В. - директор Департаменту, на ім'я заявників Пацевої О. П. та Боршуляка О. В. відмовлено в особистому прийомі до голови ОДА, та додана копія відповіді від 29.05.2020 з якої не має відповіді, чому не виконана постанова Кабміну України за № 727 від 01.07.2009 … Таким, чином, заступник голови Донецької ОДА взяв відповідальність за бездіяльність Донецької ОДА на себе. Що стало підставою для ОСОБА_1 звертатися до суду щодо захисту прав та інтересів інших осіб з відмови законних вимог про виправлення порушень виконання Постанови Кабміну № 727 від 01.07.2009 та на підставі нотаріальної довіреності ОСОБА_1 від ОСОБА_2 ».
З викладеного суд робить висновок, що ОСОБА_1 вважає себе представником та діє в інтересах ФОП ОСОБА_2 , відповідне право обґрунтовує наявністю нотаріальної довіреності від 04.03.2020, Законом України «Про захист прав споживачів» та наявністю мандата люстратора № 1107.
В обґрунтування порушеного права у позові та у заяві від 23.12.2020 №7/10/20 зазначено, що ФОП ОСОБА_2 виконав поставку обладнання обласній лікарні відновного лікування за програмою МОЗ постанови Кабінету Міністрів України від 01.07.2009 № 727 у сумі 223 018,00 грн. та на теперішній час кошти не отримав. Згідно наданої до позову довідки борг за поставлене обладнання складає 1 167 872,45 грн.
Позивач та його представник неодноразово звертались до відповідачів із запитами щодо причин й підстав невиконання постанови Кабінету Міністрів України № 727 від 01.07.2009 та неперерахування коштів Комунальному лікувально-профілактичному закладу «Донецька обласна лікарня відновного лікування» за договором від 20.11.2009 № 5/ВТ, однак належної відповіді не отримали.
Таким чином, вважають допущену бездіяльність протиправною, що є підставою для стягнення шкоди відповідно ст. 56 Конституції України.
Визначаючись із характером правовідносин та, відповідно, вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, у межах якої має розглядатися ця справа, суд виходить із таких міркувань.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні справа «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12.10.1978) висловлено думку, що термін «суд, встановлений законом» у статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Поряд із цим, критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ (постанови Великої Палати Верховного Суду від 25.06.2019 справа № 914/1092/18, від 29.09.2020 справа № 916/1738/19).
Відповідно до ч. 1 ст. 2 ГПК України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов'язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
У ч. 2 ст. 4 ГПК України зазначено, що юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 20 ГПК України передбачено що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Таким чином, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку зі здійсненням господарської діяльності, та інші справи у визначених законом випадках. При цьому підставою для звернення до господарського суду є наявність порушеного права (охоронюваного законом інтересу) і таке звернення здійснюється особою, котрій це право належить, і саме з метою його захисту.
Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Публічно-правовий спір - спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи; (п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України)
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України)
Відповідно ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України)
Пунктом 5 ст. 21 КАС України передбачено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Аналогічне викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.09.2020 справа № 280/1861/19.
При цьому, умовами розгляду вимоги про відшкодування матеріальної шкоди за правилами адміністративного судочинства є таке: вимоги мають стосуватись шкоди, завданої лише суб'єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднанні з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22.01.2019 справа №814/2305/13-а)
Для правильної кваліфікації характеру спірних правовідносин суд має визначити, що є предметом позову та його підставами.
Під предметом позову (спору) розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення.
Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Правові підстави позову - це зазначена у позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.
Досліджуючи наявні у справі матеріали, як-то позовна заява, заяви про усунення недоліків та додані до них письмові докази, судом установлено, що первинно право позивача порушено через невиконання умов договору між ФОП ОСОБА_2 та обласною лікарнею відновного лікування КЛПЗ «ДОВЛ». Так, за твердженням позивача, вказаній лікарні від розпорядника субвенції, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України від 01.07.2009 № 727, кошти за поставлене позивачем обладнання не надходили. У зв'язку із чим, вказана лікарня не здійснила розрахунку з позивачем.
Суд вважає, що фактично стверджувана позивачем бездіяльність відповідачів полягає у невчиненні дій щодо формуванню запиту на отримання коштів вказаної субвенції з метою повного та своєчасного розрахунку з ФОП ОСОБА_2 за поставлене згідно договору від 20.11.2009 № 5/ВТ обладнання.
Водночас, за змістом позову та відповідних заяв наявні посилання на відмову ОСОБА_3 в особистому прийомі головою Донецької ОДА Пацевої О. П. та ФОП ОСОБА_2 та ненадання відповіді по суті питання з приводу не виконання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 01.07.2009 № 727, однак судом не встановлено, що позивач скаржиться на порушення відповідачами положень Законів України «Про звернення громадян» чи «Про доступ до публічної інформації» та просить застосувати відповідні способи захисту.
Натомість позивач визначає способом захисту стягнення матеріальної шкоди у розмірі, який згідно наданих ним розрахунків, відповідає розміру боргу за поставлене на виконання договору від 20.11.2009 № 5/ВТ обладнання.
У свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 01.07.2009 № 727 затверджено Порядок використання у 2009 році субвенції з державного бюджету обласному бюджету Донецької області на забезпечення лікування інвалідів-спинальників у обласній лікарні відновного лікування, яким передбачено, зокрема, таке.
1. Цей Порядок визначає механізм використання у 2009 році коштів, передбачених у державному бюджеті МОЗ за програмою "Субвенція з державного бюджету обласному бюджету Донецької області на забезпечення лікування інвалідів-спинальників у Донецькій обласній лікарні відновного лікування" (далі - субвенція).
2. Головним розпорядником субвенції за місцевим бюджетом згідно з рішенням Донецької обласної ради є Головне управління охорони здоров'я облдержадміністрації, розпорядником коштів нижчого рівня - обласна лікарня відновного лікування.
3. Субвенція спрямовується на лікування інвалідів-спинальників з інших регіонів України у Донецькій обласній лікарні відновного лікування та поліпшення її матеріально-технічної бази.
На підставі викладеного, суд вважає, що в основі спірних правовідносин (предмет спору) знаходиться порушене цивільне (майнове) право ФОП ОСОБА_2 , спірні правовідносини пов'язані з невиконанням умов господарського договору (договір №5/ВТ про поставку обладнання), за яким, як зазначає позивач, на момент звернення до суду зобов'язання Замовником не виконані, оплата за обладнання не здійснена.
У даному випадку той факт, що відповідачами є суб'єкти владних повноважень, не змінює правової природи спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий, оскільки у цих відносинах відповідачі не здійснюють владних управлінських функцій щодо позивача, а спірні правовідносини пов'язані із захистом прав позивача як сторони господарського договору (постачальника) на отримання оплати за поставку обладнання. Цей спір, враховуючи суб'єктний склад сторін, підлягає розгляду у порядку господарського судочинства.
Наведені вище висновки відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 19.12.2019 у справі № 200/2440/19-а, яку суд вважає релевантною до спірних правовідносин.
Також суд, вважає, що заміна відповідача з Департаменту охорони здоров'я Донецької ОДА на Донецьку ОДА та заступника голови Донецької ОДА ВЦА ОСОБА_3 не змінює правової природи спірних правовідносин та суть порушеного права позивача, у контексті висловленої судом касаційної інстанції правової позиції у вказаній вище постанові.
Позаяк такі питання як визначення належного відповідача, з'ясування наявності/відсутності обставин, що унеможливлюють відкриття провадження у справі, як-то сплата судового збору, підтвердження повноважень представника, мають здійснюватись компетентним судом, визначеним згідно із законом до юрисдикція якого віднесено розгляд даної категорії справ.
Крім того, суд взяв до уваги правову позицію Великої Палати Верховного Суду, що висловлена у постанові від 02.09.2020 справа № 280/1861/19 та наводить такі її положення: «Велика Палата Верховного Суду вважає, таке обґрунтування позовних вимог абстрактним. Вимога позову про «виконання відповідачем своїх основних повноважень щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров'я та збереження мережі закладів охорони здоров'я» є загальною та не спрямована на відновлення прав (інтересів) позивача у конкретних правовідносинах.
Такі абстрактні зміст та підстави позову не дозволяють дійти висновку, що спірні правовідносини щодо забезпечення соціальних потреб територіальної громади міста Запоріжжя підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Проте обґрунтування позовних вимог свідчить про те, що предметом спору є майнові правовідносини, які підлягають розгляду в порядку господарського судочинства.».
Висновки суду.
Стаття 170 КАС України.
1. Суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо:
1) позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства;
6. У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
На виконання ч. 6 ст. 170 КАС України суд роз'яснює заявнику, що вирішення даного спору належить до юрисдикції господарського суду.
Керуючись ст.ст.3, 5-11, 19, п.1 ч.1 ст.170, ст.ст.241-243, ст.248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 - інспектора прав хворих споживачів “ВО захисту прав хворих споживачів” в інтересах фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Донецької обласної державної адміністрації, Заступника голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Клюшникова Д.Г. про визнання бездіяльності протиправною, відшкодування моральної шкоди - відмовити.
Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі та позовні матеріали невідкладно надіслати особі, яка її подала.
Роз'яснити позивачам, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Роз'яснити заявнику, що розгляд даної справи віднесено до юрисдикції господарського суду.
Ухвала набирає законної сили відповідно до ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції у порядку та строки, встановлені ст.ст.293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя І.В. Буряк