Справа № 600/1082/20-а
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Боднарюк Олег Васильович
Суддя-доповідач - Мацький Є.М.
24 грудня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Мацького Є.М.
суддів: Сушка О.О. Залімського І. Г. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Шпикуляк Ю.В.,
позивача: ОСОБА_1 ,
представників відповідачів: Качановського Н.Б., Собиль І.І.,
представника третьої особи: Колотила С.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної державної адміністрації, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Вижницької міської ради об'єднаної територіальної громади про визнання протиправним дій і рішення, зобов'язання вчинити дії,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. 28 липня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Чернівецької обласної державної адміністрації, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати Розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації від 25.05.2020 року № 472-р “Про висновок на невідповідність Конституції та законам України схвалених проектів рішень Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області та Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області щодо добровільного приєднання територіальних громад”;
1.2. визнати протиправними дії Чернівецької обласної державної адміністрації щодо повернення Вижницькій міській раді Вижницького району Чернівецької області на доопрацювання подання від 14.05.2020 року № 02-18/792 щодо проекту рішення “Про добровільне приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Вижницького району з центром у м.Вижниця”;
1.3. зобов'язати Чернівецьку обласну державну адміністрацію вчинити дії щодо розгляду звернення Вижницького міського голови від 05.02.2020 року та звернення ОСОБА_1 від 17.02.2020 року про внесення змін у Перспективний план формування територій громад Чернівецької області в частині приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Чернівецької області з центром в м.Вижниця, внести відповіді зміни в Перспективний план формування територій громад Чернівецької області в частині приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Чернівецької області, згідно звернення та подати його до затвердження до Кабінету Міністрів України;
1.4. зобов'язати Чернівецьку обласну державну адміністрацію, після внесення та затвердження Кабінетом Міністрів України відповідних змін до Перспективного плану формування територій громад Чернівецької області в частині приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Чернівецької області, вчинити дії щодо розгляду питання щодо відповідності Конституції та законам України, поданого Вижницькою міською радою Вижницького району Чернівецької області проекту рішення від 05.02.2020 року № 12-39/20 “Про схвалення проекту рішення Вижницької міської ради “Про добровільне приєднання територіальної громади до Вижницької міської територіальної громади”.
2. Позивач в обг'рунтування позовних вимог зазначив, що 21.05.2017 року відбулося громадське обговорення на якому брало участь більшість населення громади, за результатами якого 25.05.2017 року Підзахаричівська сільська рада прийняла рішення “Про ініціювання процедури добровільного приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської ради, об'єднаної територіальної громади” № 127-19/17. В подальшому, 17.10.2017 року Вижницька міська рада своїм рішенням № 289- 11/17 надала згоду на добровільне приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської ради. Розпорядженням Підзахаричівської сільської ради від 30.11.2017 року № 13-ос було утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного приєднання територіальних громад. Відтак, рішенням Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області № 247-34/19 від 27.12.2019 року схвалено проект рішення Підзахаричівської сільської ради “Про добровільне приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Вижницького району з центром у м.Вижниця”. Водночас що рішенням Вижницької міської ради від 05.02.2020 року № 12-39/20 також схвалено проект рішення Вижницької міської ради та доручено міському голові звернутися до голови обласної державної адміністрації з клопотанням щодо внесення змін у перспективний план формування територій громад Чернівецької області в частині приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Чернівецької області з центром в м.Вижниця та подати проект рішення “Про добровільне приєднання територіальної громади до Вижницької міської територіальної громади” для надання висновку щодо відповідності цього проекту і Конституції та законам України.
3. Позивач звертав увагу суду на те, що 17.02.2020 року він, як голова Підзахаричівської громадської організації "Черемош", звернувся до голови Чернівецької ОДА та директора регіонального розвитку Чернівецької обласної державної адміністрації Подорожнього В.А. із зверненням про внесення змін у Перспективний план, згідно волевиявлення жителів Підзахаричівської територіальної громади та вимог ЗУ “Про добровільне об'єднання територіальних громад” від 05.02.2015 року № 157-VII, який передбачає добровільне об'єднання територіальних громад. Однак, станом на день звернення до суду, звернення Вижницького міського голови від 05.02.2020 року та звернення позивача від 17.02.2020 року про внесення змін у Перспективний план формування територій громад Чернівецької області в частині приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Чернівецької області з центром в м.Вижниця, згідно волевиявлення жителів Підзахаричівської територіальної громади - обласною державною адміністрацією не розглянуто по суті, та не прийнято жодного рішення за результатами його розгляду, а тому на думку останнього, посадовими особами відповідача вчинено протиправну бездіяльність. При цьому зазначив, що всупереч закону та нівелюючи принцип добровільного об'єднання територіальних громад, не розглядаючи звернення про внесення змін в перспективний план формування територій громад Чернівецької області, в частині приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Чернівецької області з центром в м.Вижниця, Чернівецька обласна державна адміністрація розпорядженням від 25.05.2020 року № 472-р затвердила висновок на невідповідність Конституції та законам України схвалених проектів рішень Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області та Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області, щодо добровільного приєднання територіальних громад.
4. На думку позивача, відповідачем всупереч вимогам чинного законодавства не проведено консультацій із сільською радою та уповноваженими представниками з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану. Порушено законодавство про доступ до публічної інформації зокрема, неоприлюднено текст проекту Перспективного плану, та без відома громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови, Малинівка, включено територіальну громаду у перспективний план до Усть - Путильського ОТГ, а 24 липня 2018 року для затвердження передано до Кабінету Міністрів України.
5. При прийнятті оскаржуваного розпорядження відповідач діяв не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені законодавством, яке регулює спірні правовідносини, необґрунтовано, тобто без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого виду розпорядження.
6. З огляду на наведене, а також виходячи з положень статті 19 Конституції України, на думку позивача, дії відповідача у вказаних правовідносинах щодо прийняття спірного розпорядження є протиправними, вчинені без дотриманням вимог Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та Методики формування спроможних територіальних громад, що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року №214.
7. 05 жовтня 2020 року рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду в задоволенні позовних вимог відмовлено.
8. Апелянт ОСОБА_1 , не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати та ухвалити нове, яким його позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
9. Апелянт зазначив, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, при його прийнятті не враховані всі обставини викладені в позовній заяві та докази долучені до матеріалів справи і дослідженні в судовому засіданні, а тому воно підлягає скасуванню. Звернення до голови Чернівецької ОДА та директора регіонального розвитку Чернівецької обласної державної адміністрації Подорожнього В.А. про внесення змін у Перспективний план, згідно волевиявлення жителів Підзахаричівської територіальної громади та вимог ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015 року № 157-УІІ, який передбачає добровільне об'єднання територіальних громад, обласною державною адміністрацією не розглянуто по суті, та не прийнято жодного рішення. Всупереч закону та нівелюючи принцип добровільного об'єднання територіальних громад, не розглядаючи звернення про внесення змін в перспективний план формування територій громад Чернівецької області, в частині приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Чернівецької області з центром в м.Вижниця, Чернівецька обласна державна адміністрація розпорядженням від 25.05.2020 року № 472-р затвердила висновок на невідповідність Конституції та законам України схвалених проектів рішень Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області та Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області, щодо добровільного приєднання територіальних громад.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
10. Згідно довідки архівного сектору Путильської районної державної адміністрації від 16.06.2020 року № 07.05/100 вбачається, що на підставі Указу Президії Верховної Ради УРСР № Р-42 від 04.01.1965 року проведено роз'єднання районів, від Вижницького району Підзахаричівська сільська рада відійшла до складу Путильського району.
11. Згідно розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації № 163-р від 08.04.2015 року утворено регіональну робочу групу з підготовки перспективного плану формування територій громад Чернівецької області та затверджено її склад.
12. 21.05.2017 року згідно протоколу проведення громадського обговорення щодо добровільного об'єднання територіальних громад сіл Розтоківської сільської ради та сіл Підзахаричівської сільської ради в територіальну громаду з адміністративним центром в с. Розтоки встановлено, що на громадському слуханні вирішено ініціювати добровільне приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради в Вижницьку територіальну громаду з центром м.Вижниця.
13. Відповідно до рішення № 127-19/17 ХІХ сесії VІІ скликання від 25.05.2017 року Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області, вирішено ініціювати процедуру добровільного приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради в Вижницьку об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром місто Вижниця.
14. Згідно листа Підзахаричівської сільської ради до Голови Вижницької територіальної громади від 25.05.2017 року вбачається, про прохання розглянути рішення позачергової ХІХ сесії VІІ скликання №127-19/17 від 25.05.2017 року, про ініціювання щодо добровільного приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади.
15. 14.06.2017 року рішенням № 172-7/17 сьомої сесії VІІІ -го скликання Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області, вирішено рішення Підзахаричівської сільської ради № 127-19/17 від 25 травня 2017 року “Про ініціювання добровільного приєднання територіальних громад” схвалити. Звернутись з клопотанням до Центральної виборчої комісії та офісу реформ за роз'ясненням діючого законодавства щодо приєднання територіальної громади іншого району до діючої поза затвердженого перспективного плану. Звернутись з клопотанням до Чернівецької обласної ради про прийняття рішення щодо внесення змін в перспективний план Вижницької міської територіальної громади, добавивши Підзахаричівську сільську раду. Звернутись з клопотанням до Верховної Ради України про прискорення внесення відповідних змін до нормативно-законодавчої бази України, яка регулює процедуру приєднання територіальних громад з різних районів. Рекомендувати територіальній громаді сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради у разі виявлення бажання приєднатись до Вижницької міської територіальної громади Вижницького району Чернівецької області.
16. Згідно протоколу № 2 від 22.09.2017 року засідання регіональної робочої групи з інформаційно-методичного супроводу реформи органів місцевого самоврядування та децентралізації владних повноважень, вбачається, що слухали питання про необхідність внесення доповнення до проекту рішення обласної ради “Про схвалення до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області”, яке винесено на розгляд сесії обласної ради. Зокрема, вирішено: одноголосно підтримати розроблені обласною державною адміністрацією пропозиції змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області. Слухали питання про розгляд пропозиції Підзахаричівської сільської ради Путильського району, щодо приєднання до Вижницької об'єднаної територіальної громади Вижницького району, та вирішили: одноголосно підтримати пропозицію організації спільного засідання робочої групи з питань децентралізації, міжфракційної групи з розгляду змін до перспективного плану формування території громад Чернівецької області та керівників депутатських фракцій. (а.с.96-101)
17. 27.09.2017 року - рішенням № 143-22/17 ХХІІ сесії VІІ скликання Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області вирішено звернутися до Вижницької міської ради об'єднаної територіальної громади, щодо виконання рішення сесії Підзахаричівської сільської ради № 127-19/17 від 25.05.2017 року “Про ініціювання добровільного приєднання територіальної громади".
18. 17.10.2017 року рішенням № 289-11/17 одинадцятої сесії VIIІ скликання Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області “Про надання згоди на добровільне приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади” - вирішено надати згоду на добровільне приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Вижницького району Чернівецької області з центром у місті Вижниця.
19. Згідно розпорядження Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області від 30.11.2017 року утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного приєднання територіальних громад.
20. 08.05.2018 року згідно протоколу наради, щодо обговорення питання виконання пункту 1 Розділу І протокольного рішення селекторної наради від 13.04.2018 року під головуванням Віце-прем'єр міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового - комунального господарства України Зубка Г.Г. про впровадження реформи місцевого самоврядування та основні завдання на 2018 рік від 03.05.2018 року № 13875/2/1-18 встановлено, що при обговоренні питання порядку денного головуючий та присутні вирішили підтримати обговорений обласною державною адміністрацією спільно з Чернівецьким відокремленим підрозділом установи “Центр розвитку місцевого самоврядування” план дій з активізації впровадження реформи місцевого самоврядування в області, що передбачає (окрім іншого) перелік територіальних громад, які мають намір у 2018 році добровільно приєднатися до вже створених об'єднаних територіальних громад, в тому числі: Усть - Путильська сільська об'єднана територіальна громада - Розтоківська, Підзахаричівська.
21. 13.12.2018 року розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації №1378-р, внесено зміни до складу регіональної групи з інформаційно - методичного супроводу реформи органів місцевого самоврядування та децентралізації владних повноважень, затвердженого розпорядженням обласної державної адміністрації від 03 грудня 2015 року № 851-р “Про утворення регіонального робочої групи з інформаційно-методичного супроводу реформи органів місцевого самоврядування та децентралізації владних повноважень”.
22. 29.11.2019 року листом 01.33-6/6373-2 Чернівецька обласна державна адміністрація повідомила Кабінет Міністрів України, що за результатами засідання не було досягнуто згоди щодо запропонованого проекту змін та вирішено продовжити консультації з органами місцевого самоврядування, асоціаціями органів місцевого самоврядування, народними депутатами України, для вироблення узгодженого проекту змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області.
23. 09.12.2019 року листом №01.33-6/6373-3 Чернівецька обласна державна адміністрація повідомила Кабінет Міністрів України, що на виконання абзацу 4 пункту 2 доручення Прем'єр міністра України від 11.11.2019 року № 39919/0/1-19 надіслала проект змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, розробленого обласною державною адміністрацією. (Підзахаричівська сільська рада в складі Путильського району - Усть - Путильська ОТГ).
24. Згідно протоколу поіменного голосування ХХХІV сесії Підзахаричівської сільської ради VІІ скликання від 27.12.2019 року вбачається що, за питання про схвалення проекту рішення сільської ради “Про добровільне приєднання територіальних громад” проголосовано такими чином - за 7 депутатів, проти - 0, утримались - 1.
25. 27.12.2019 року - рішенням № 247-34/19 ХХХІV сесії VІІ скликання Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області, схвалено проект рішення Підзахаричівської сільської ради “Про добровільне приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницицької міської територіальної громади Вижницького району з центром у м.Вижниця”.
26. 13.01.2020 року Чернівецька обласна державна адміністрації листом № 01.33.-11/171 надіслала Міністерству розвитку громад та території України на виконання вимог листа від 11.01.2020 року № 7/34/376-20 проект перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, що передбачає охоплення ним 100 відсотків території області. (Підзахаричівська сільська рада в складі Путильського району - Усть - Путильська ОТГ).
27. 16.01.2020 року листом № 02-14/78 Виконавчий комітет Вижницької міської ради повідомив Чернівецьку обласну державну адміністрацію, що Підзахаричівська сільська рада - рішенням № 247-34/19 ХХХІV сесії VІІ від 27.12.2019 року “Про схвалення проекту рішення “Про ініціювання добровільного приєднання територіальних громад” звернулась до Вижницької міської ради з ініціативою добровільного приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади.
28. 05.02.2020 року рішенням № 12-39/20 тридцять дев'ятої сесії VIII-го скликання Вижницької міської ради Вижницького району схвалено проект рішення Вижницької міської ради “Про добровільне приєднання територіальної громади до Вижницької міської територіальної громади” та доручено міському голові звернутись до голови обласної державної адміністрації з клопотанням щодо внесення змін у перспективний план формування територій громад Чернівецької області, в частині приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Чернівецької області з центром у місті Важниця, та подати проекти рішень “Про добровільне приєднання територіальної громади до Вижницької міської територіальної громади” для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
29. 07.02.2020 року листом Чернівецької обласної державної адміністрації № 01.33-6/713 повідомлено Кабінет Міністрів України, що на виконання п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 року № 34 про внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України пропозицій щодо приведення затверджених перспективних планів формування територій громад у відповідність із цією постановою та підпункту 4 пункту 7 рішення Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року, надіслане листом від 31.01.2020 року № 6/713, щодо подання на розгляд Уряду доопрацьованих перспективних планів формування територій громад областей, та надіслано в установленому порядку проект змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, що передбачає охоплення ним 100 відсотків території області розроблений обласною державною адміністрацією.
30. Згідно протоколу додаткових консультацій з представниками територіальних громад Путильського району щодо перспективного плану формування територій громад Чернівецької області від 11.02.2020 року, вирішено при доопрацюванні проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області не вносити змін до конфігурацій Усть - Путильської та Вижницької ОТГ.
31. Згідно протоколу громадського слухання від 23.02.2020 року жителів сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради вбачається, що за результатами голосування ухвалено рішення, про приєднання громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької ОТГ з центром м.Вижниця.
32. 02.03.2020 року листом № 35 Підзахаричівська сільська рада повідомила депутата Путильської районної ради ОСОБА_2 про те що, що Перспективний план формування територій громад розробляється обласною державною адміністрацією, згідно з методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. № 214, і охоплює всю територію області, схвалюється обласною радою та затверджується Кабінетом Міністрів України.
33. Затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об'єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного і територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області. Після того, як громади самі приймуть рішення про об'єднання, вони зможуть приступити до процедури об'єднання відповідно до Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”. Підзахаричівська сільська рада не приймала рішень, а сільський голова, не погоджував перспективний план формування територій.
34. 06.03.2020 року листом № 05/310 відділом роботи із зверненнями громадян та доступу до публічної інформації Чернівецької обласної державної адміністрації, розглянувши звернення жителя села Підзахаричі Путильського району ОСОБА_1 від 17.02.2020 року №Г-222.20 про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області про включення с. Підзахаричі до Вижницької ОТГ повідомлено, що обласною державною адміністрацією розглянуто звернення від 12.07.2019 № Т/Г-405/4.19 від 22.07.2019 року. Зауважено, що відповідно до частини 2 та 3 статті 8 Закону України "Про звернення громадян", в подальшому звернення з цього питання не розглядаються та мають буди долучені до попереднього листування без розгляду.
35. 06.04.2020 року Чернівецька обласна державна адміністрація листом № С-309/2.20 повідомила ОСОБА_3 про те, що територіальну громаду села Підзахаричі Путильського району у складі Усть-Путильської ОТГ схвалено рішенням сесії Чернівецької обласної ради від 24 липня 2018 року №95-23/18 “Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28 липня 2015 року №103-32/15 “Про ухвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області” (зі змінами) та затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року №943 “Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області”.
36. Чернівецькою обласною державною адміністрацією 07 лютого 2020 року направлено до Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, що передбачає охоплення ним 100 відсотків території області. Згідно зазначеного проекту Перспективного плану, Підзахаричівську територіальну громаду залишено у складі діючої Усть-Путильської ОТГ Путильського району”.
37. 25.05.2020 року розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації №472-р, затверджено висновок на невідповідність Конституції та Законам України схвалених проектів Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області та Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області, щодо добровільного приєднання територіальних громад.
ІІІ. ДОВОДИ СТОРІН
38. ОСОБА_1 свої позовні вимоги, зазначені в п.3,4,5,6 постанови, підтримав в повному обсязі.
39. Відповідач вказав, що під час розроблення проекту Перспективного плану області, обласною державною адміністрацією відповідно до пункту 4 Методики, з урахуванням утворених відповідно до Закону об'єднаних територіальних громад, та згідно вимог пункту 7 Методики проведено оцінку рівня спроможності ОТГ на основі критеріїв, що характеризують основні соціально - економічні показники, які впливають на розвиток відповідної, спроможної територіальної громади. А тому, з метою забезпечення збалансованого розвитку територій та підвищення показників спроможності Усть-Путильської ОТГ відповідачем підтримано пропозицію підсилити Усть-Путильську ОТГ Підзахаричівською та Розтоківською територіальними громадами. Заперечив також з приводу тверджень позивача, що при розробці змін до Перспективного плану не проводилось жодних консультацій із уповноваженими представниками Підзахаричівської сільської ради Путильського району, оскільки такі консультації проводились та обговорювались пропозиції ініціативної групи щодо приєднання села Підзахаричі Путильського району до Вижницької ОТГ, що підтверджується матеріалами справи.
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
40. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
41. Відповідно до статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
42. Згідно із частинами 1, 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
43. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
44. Відповідно до статті 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
45. Згідно зі статтею 2 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в України” (далі - Закон №280/97) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
46. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
47. Відповідно до статті 4 Закону №280/97 місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
48. Згідно із частиною 1 статті 3 Закону №280/97 громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
49. Положеннями статті 1 Закону №280/97-ВР територіальна громада це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
50. Відповідно до статті 6 Закону №280/97 первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
51. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
52. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
53. Згідно із частиною 1 статті 10 Закону №280/97 сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
54. Відповідно до статі 25 Закону №280/97 сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
55. Відповідно до частини 1 статті 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
56. Згідно з частиною 1 статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
57. Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад врегульовано Законом України від 05.02.2015 №157-VIII “Про добровільне об'єднання територіальних громад” (далі - Закон №157-VIII) та Методикою формування спроможних територіальних громад", яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і затвердження перспективного плану формування територій громад області.
58. Відповідно до статті 2 Закону №157-VIII добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
59. Згідно із частиною 1 статті 3 даного Закону суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
60. Положеннями статті 4 Закону №157-VIII передбачено основні умови добровільного об'єднання територіальних громад.
61. Так, відповідно до частини 1 даної статті добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися;
3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади;
5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.
62. Положеннями розділу ІІ-1 Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного приєднання громад, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою.
63. В свою чергу, кожен наступний етап добровільного приєднання громад може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.
64. Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів визначених Законом №157-VIII є обов'язковою передумовою для добровільного приєднання громад, на підставі чинного законодавства України та з дотриманням Конституції України.
65. Аналогічні правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 17 січня 2019 року у справі № 808/3575/17.
V. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
66. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої апеляційної скарги, Апеляційний Суд виходить з наступного.
67. Порядок добровільного об'єднання територіальних громад регламентується розділом II Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Натомість, питання добровільного приєднання регламентується розділом II-1 цього Закону України.
68. Так, частинами 1 та 2 статті 8-1 Закону №157-VIII передбачено, що добровільно приєднатися до об'єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об'єднаної територіальної громади. Ініціаторами добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади можуть бути суб'єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.
69. Статтею 5 Закону №157-VIII визначено, що ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
70. Аналіз вказаних вище норм дає підстави для висновку, що законодавець виділяє наступні обов'язкові умови для ініціювання процесу приєднання територіальних громад до об'єднаної територіальної громади:
1) об'єднана територіальна громада про приєднання до якої було висловлено ініціативу, має бути визнана спроможною у порядку, встановленому частиною четвертою статті 9 цього Закону;
2) територія сільської, селищної територіальної громади має бути суміжною із територією об'єднаної територіальної громади, до якої вони бажають приєднатися;
3) таке приєднання має відбуватися у відповідності до перспективного плану формування територій області.
71. Відповідно до частини 3 статті 8-1 Закону №157-VIII сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади.
72. Отже, першим етапом після вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного приєднання територіальних громад є громадське обговорення такої ініціативи, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження відповідної пропозиції.
73. Відповідно до частини 4 та 5 статті 822 Закону №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
74. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
75. Отже, на підставі частини 5 статті 8-2 Закону №157-VIII обласна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням обласної державної адміністрації.
76. Відповідно до вимог частини 4 статті 8-2 Закону, з метою отримання висновку про відповідність проектів рішень місцевих рад щодо добровільного приєднання територіальних громад Конституції та законам України, Вижницькою міською радою Вижницького району Чернівецької області до Чернівецької обласної державної адміністрації направлено лист/подання від 14 травня 2020 р. № 02-18/792 із схваленими проектами рішень Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області та Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області.
77. При перевірці вищезазначених проектів рішень відповідач, керуючись положеннями Закону здійснив перевірку щодо відповідності їх змістовим (стаття 8-1 Закону №157-VIII ) та формальним (стаття 822 Закону №157-VIII ) вимогам.
78. Так, відповідно до вимог зазначеного Закону обласна державна адміністрація розглядає на відповідність Конституції та законам України лише схвалені проекти рішень про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади.
79. Судом встановлено, що схвалені проекти рішень вищезазначених місцевих рад сформовано відповідно до вимог частини 2 статті 8-2 Закону №157-VIII та містять всі необхідні складові, визначені Законом. Водночас, як встановлено судом відповідачем виявлено порушення Підзахаричівською сільською радою та Вижницькою міською радою вимог частини 1 статті 8-1 Закону №157-VIII.
80. При цьому колегія суддів зазначає, що саме розділом II-1 Закону №157-VIII “Порядок добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад” передбачено вчинення конкретних дій і їх послідовність, які складають у своїй сукупності процедуру приєднання до ОТГ.
81. Частиною 1 статті 8-1 Закону №157-VIII встановлено імперативну норму, відповідно до якої добровільно приєднатися до об'єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об'єднаної територіальної громади. Тобто, Закон України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” містить вимоги та зобов'язання для територіальних громад приєднуватись лише відповідно до перспективного плану формування територій області.
82. Судом встановлено, що в процесі проведення процедури приєднання Підзахаричівської територіальної громади до Вижницької ОТГ, частково дотримано вимоги частини 1 статті 8-1 Закону №157-VIII. Зокрема, суд зазначає, що згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року №943 “Про внесення змін перспективного плану формування територій громад Чернівецької області” (зазначене розпорядження КМУ втратило чинність у зв'язку із прийняттям розпорядження КМУ від 06 травня 2020 року № 595-р) Підзахаричівська територіальна громада Путильського району передбачена у складі Усть-Путильської сільської територіальної громади, а не Вижницької міської територіальної громади.
83. Відтак, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про часткове недотримання вимог частини 1 статті 8-1 Закону №157-VIII зі сторони заінтересованих суб'єктів, а саме в частині, яка стосується невідповідності схвалених рішень до існуючого перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, що є порушенням вимог Закону та процедури приєднання до ОТГ. Відтак, за наслідками проведеного аналізу проектів рішень відповідних рад наявні підстави вважати, що ці проекти рішень не відповідають вимогам статті 19 Конституції України. А у разі встановлення невідповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади Конституції і законам України, обласна державна адміністрація повертає на доопрацювання відповідні документи, що відповідає вимогам частини 7 статті 8-2 Закону.
84. Колегія суддів вважає, що рішення Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області від 05.02.2020 №12-39/20 “Про схвалення проекту рішення Вижницької міської ради “Про добровільне приєднання територіальної громади до Вижницької міської територіальної громади” та Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області від 27.12.2019 № 247-34/19 “Про схвалення проекту рішення Підзахаричівської сільської ради про добровільне приєднання територіальної громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови до Вижницької міської територіальної громади” не відповідають вимогам статті 19 Конституції України та частині 1 статті 8-2 Закону №157-VIII, а відтак обласна державна адміністрація виконуючи вимоги частини 7 статті 8-2 Закону №157-VIII, правомірно повернула лист/подання Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області від 14 травня 2020 року № 02-18/792 на доопрацювання у порядку, встановленому зазначеним вище Законом.
85. З огляду на наведене, дотримуючись вимог Закону та відповідно до статті 41 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, статті 8-2 Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”, враховуючи подання Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області від 14 травня 2020 року №02-18/792, розпорядженням Чернівецької облдержадміністрації від 25 травня 2020 року № 472-р затверджено висновок на невідповідність Конституції та законам України схвалених проектів рішень Вижницької міської ради Вижницького району Чернівецької області та Підзахаричівської сільської ради Путильського району Чернівецької області щодо добровільного приєднання територіальних громад.
86. Оцінюючи спірні правовідносини в частині доводів апелянта щодо внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької, колегія суддів зазначає наступне.
87. Відносини, що виникають в процесі добровільного і об'єднання (приєднання) територіальних громад сіл, селищ, міст, а також розробка перспективного плану формування територій громад є комплексним питанням та визначає певну процедуру.
88. Відповідно до вимог статті 11 Закону №157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
89. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.
90. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.
91. Судом встановлено, що на виконання завдання 7 витягу з протоколу № 4 засідання Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року щодо подання в установленому порядку у тижневий строк на розгляд Уряду доопрацьованих перспективних планів формування територій громад областей, відповідачем 07.02.2020 року розроблено та надіслано в установленому порядку проект змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, що передбачає охоплення ним 100 відсотків території області, що також підтверджується матеріалами справи, зокрема листом Чернівецької обласної державної адміністрації від 07.02.2020 № 01.33-6/713.
92. При цьому колегія суддів зазначає, що згідно з вимогами пунктів 4 та 15 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. № 214 (в редакції постанови КМ України від 24 січня 2020 р. № 34) обласною державною адміністрацією розроблено в електронному та паперовому вигляді проект Перспективного плану та паспорти спроможних територіальних громад, що включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до її складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням (найменування територіальних громад, що входять до їх складу).
93. Так, згідно зазначеного проекту Перспективного плану, Підзахаричівську територіальну громаду Путильського району залишено у складі діючої в межах того ж району суміжної Усть-Путильської ОТГ, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року №943 “Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області” (зазначене розпорядження КМ України втратило чинність у зв'язку із прийняттям розпорядження КМ України від 06 травня 2020 року № 595-р).
94. Окрім того, слід зазначити й те, що відповідачем на звернення апелянта від 20.12.2018 № Г/Т-961.18, 12.07.2019 № Т/Г-405/3.19 неодноразово повідомлялось, що після прийняття Підзахаричівською сільською радою Путильського району та Вижницькою міською радою Вижницького району усіх рішень, згідно порядку визначеного Розділом II-1 зазначеного вище Закону та надання позитивного висновку, обласна державна адміністрація матиме підстави для розроблення відповідних змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, в частині Вижницької об'єднаної територіальної громади.
95. Проте, як встановлено судом до обласної державної адміністрації вищезазначеними радами було направлено лише рішення про надання згоди на добровільне приєднання до ОТГ, що є результатом завершення першого етапу процесу згідно із порядком приєднання, визначеного Розділом II-1 Закону.
96. Колегія суддів звертає увагу на те, що для продовження процедури, добровільного приєднання, голова Вижницької об'єднаної територіальної громади мав вжити заходів для підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об'єднаної територіальної громади. У п'ятиденний строк схвалені відповідними місцевими радами проекти рішень, підготовлені відповідно до вимог законодавства, про добровільне приєднання разом із планом організаційних заходів, що є додатком до проекту рішення, мають бути подані обласній державній адміністрації для надання висновку щодо їх відповідності Конституції та законам України.
97. Окрім іншого колегія суддів зазначає, що відповідачем на виконання доручення Кабінету Міністрів України щодо завершення формування Перспективного плану в межах усієї області, згідно вимог Методики та дотримуючись принципу добровільності об'єднання (приєднання) визначеного Законом, ще декілька разів було надіслано пропозиції до проекту Перспективного плану та проводилось службове листування з Мінрегіоном щодо корегування проекту Перспективного плану, що підтверджується матеріалами справи. Проте, зазначеним вище радами у вказаний період не було направлено відповідачу необхідних документів, що слід розцінювати, як неготовність учасників цього процесу пройти усі послідовні етапи визначені Розділом II-1 Закону та завершити процедуру приєднання до ОТГ. Відтак, відповідач в строк визначений дорученням Кабінету Міністрів України з приводу доопрацювання Перспективного плану області, правомірно розроблено проект змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, що передбачає охоплення ним 100 відсотків території області та в установленому порядку направлено на затвердження Кабінету Міністрів України. Згідно зазначеного проекту змін до Перспективного плану, територіальні громади сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради Путильського району включені до складу Усть-Путильської ОТГ Путильського району.
98. Колегія суддів відхиляє також доводи апелянта про те, що перспективний план формування територій громад не є фактом об'єднання громад, а лише баченням ефективного територіального устрою на базовому рівні, з огляду на наступне.
99. Законом України від 05.12.2019 року № 348-ІХ внесено зміни до Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”, зокрема доповнено частину 1 статті 4 пунктом 6, яким доповнено перелік умов добровільного об'єднання територіальних громад вимогою щодо здійснення цього процесу відповідно до перспективних планів формування територій громад областей. Зазначені міни до Закону розроблені з метою направлення на забезпечення формування ОТГ на засадах їх спроможності і відповідності критеріям формування спроможних громад. Разом з тим, під час розроблення проекту Перспективного плану області, відповідач виконуючи вимоги пункту 4 Методики, з урахуванням утворених відповідно до Закону об'єднаних територіальних громад та згідно вимог пункту 7 Методики, проведено оцінку рівня спроможності ОТГ на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади. Зокрема, як вбачається з матеріалів справи відповідачем проведено оцінку спроможності, згідно якої Усть-Путильська ОТГ має рівень спроможності -2 ,4, а Вижницька - 3,5, тобто згідно Методики обидві громади мають середній рівень спроможності. Усть-Путильська ОТГ знаходиться близько до верхньої межі низького рівня - 2,1. А тому суд погоджується з доводами відповідача про те, що останнім з метою забезпечення збалансованого розвитку територій та підвищення показників спроможності Усть-Путильської ОТГ, підтримано пропозицію підсилити Усть-Путильську ОТГ Підзахаричівською та Розтоківською територіальними громадами, рівень спроможності якої становитиме - 2,4. Таке приєднання територіальних громад дозволить оптимізувати територіальну структуру місцевих рад, підвищити ефективність управління територією, розширить податкову базу та покращить інвестиційну привабливість (за рахунок більшої території та більшої кількості трудових ресурсів).
100. Проаналізувавши наведене вище, враховуючи фактичні обставини справи в призмі норм національного законодавства, суд дійшов висновку, що Підзахаричівська сільська рада має можливість прийняти рішення про приєднання до Вижницької ОТГ лише за умови належності до вказаної об'єднаної територіальної громади в Перспективному плані формування територій громад Чернівецької області, затвердженому відповідним розпорядженням Кабінету Міністрів України.
101. Наведений висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 26 лютого 2020 року у справі №804/1247/18.
102. Також колегія суддів відхиляє доводи апелянта з приводу того, що при розробці змін до Перспективного плану не проводились жодних консультацій із уповноваженими представниками Підзахаричівської сільської ради Путильського району.
103. Як вбачається з матеріалів справи, з метою відкритості даного процесу в області створено дорадчий орган - робочу групу з інформаційно-методичного супроводу реформи органів місцевого самоврядування та децентралізації владних повноважень, згідно розпорядження обласної державної адміністрації від 08.04.2015 №163-р. До складу Робочої групи ввійшли представники структурних підрозділів обласної державної адміністрації, депутати обласної ради, представники регіональних відділень Всеукраїнської Асоціації сільських та селищних рад, Асоціації міст України, Асоціації ОТГ “Агенція розвитку і громад Буковини”, Чернівецького відокремленого підрозділу установу “Центр розвитку місцевого самоврядування”, науковці, представники громадських організацій. Робоча група розробляє пропозиції про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області.
104. Як встановлено судом, 22 вересня 2017 року на засіданні робочої групи з питань децентралізації, одним із питань порядку денного було розгляд пропозиції Підзахаричівської сільської ради Путильського району щодо приєднання до Вижницької об'єднаної територіальної громади Вижницького району. Присутньому на засіданні представнику сільської ради було надано консультацію щодо правильного юридичного оформлення пакету документів необхідного для добровільного приєднання територіальних громад. Слід зазначити й те, що 08 травня 2018 року керівництвом обласної державної адміністрації спільно з представниками Чернівецького відокремленого підрозділу установи “Центр розвитку місцевого самоврядування” проведено нараду щодо обговорення питання виконання пункту 1 Розділу І протокольного рішення селекторної наради, про впровадження реформи місцевого самоврядування та основні завдання на 2018 рік. При обговоренні даного питання порядку денного головуючий та присутні підтримати обговорений обласною державною адміністрацією спільно з Чернівецьким відокремленим підрозділом установи “Центр розвитку місцевого самоврядування” план дій з активізації впровадження реформи місцевого самоврядування в області, що передбачає перелік територіальних громад, які мають намір у 2018 році добровільно приєднатися до вже створених об'єднаних територіальних громад. Зокрема, з метою підвищення спроможності Усть-Путильської сільської ОТГ передбачено приєднання до неї Підзахаричівської та Розтоківської територіальних громад.
105. Крім того судом встановлено, що 11 лютого 2020 року в приміщенні обласної державної адміністрації проведено зустріч-консультацію з ініціативною групою Підзахаричівської територіальної громади. Під час зустрічі обговорено пропозицію цієї ініціативної групи щодо приєднання села Підзахаричі Путильського району до Вижницької ОТГ Вижницького району.
106. Колегія суддів зазначає, що на підставі Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року “Про утворення та ліквідацію районів” та розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 729-р “Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Чернівецької області”, Центральною виборчою комісією прийнято рішення про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2020 року, згідно Постанови ЦВК від 08.08.2020 № 160. В тому числі, призначено перші вибори депутатів Усть-Путильської сільської ради та сільського головні Усть- Путильської територіальної громади до складу якої входять території Усть-Путильської, Мариничівської, Підзахаричівської, Розтоківської територіальних громад. Отже, зважаючи на вищезазначене відповідач в даний час позбавлений правової підстави вносити зміни до Перспективного плану Чернівецької області, зокрема і в частині приєднання Підзахаричівської територіальної громади Путильського району до Вижницької ОТГ.
107. Аналіз наведеного вище в сукупності, дає підстави вважати, що відповідач дотримуючись вимог статті 11 Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад”, пункту 2 статті 13 України “Про місцеві державні адміністрації” та виконуючи завдання 7 витягу з протоколу № 4 засідання Кабінету Міністрів України від 24 січня 2020 року, розроблено та подано в установленому порядку доопрацьований проект Перспективного плану з охопленням всієї території області, який затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.05.2020 № 595-р, що в свою чергу, забезпечить формування спроможних територіальних громад, здатних забезпечувати розвиток своїх територій та надавати населенню якісні послуги.
108. Надаючи правову оцінку доводам апелянта щодо зобов'язання відповідача вчинити дії щодо розгляду звернення Вижницького міського голови від 05.02.2020 року та звернення апелянта від 17.02.2020 року про внесення змін у Перспективний план формування територій громад Чернівецької області, в частині приєднання сіл Підзахаричі, Міжброди, Хорови Підзахаричівської сільської ради до Вижницької міської територіальної громади Чернівецької області з центром в м.Вижниця, колегія суддів зазначає наступне.
109. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України “Про звернення громадян”. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.
110. Згідно статті 1 Закону України “Про звернення громадян” громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
111.Як встановлено судом, апелянт 17.02.2020 року звертався до відповідача як голова Підзахаричівської сільської громадської організації “Черемош”.
112. Відповідно до норм статті 3 Закону України “Про звернення громадян” під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
113. У відповідності до статті 4 Закону України “Про звернення громадян” до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
114. Згідно з положеннями частин 1, 4, 6 та 7 статті 5 Закону України “Про звернення громадян” звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
115. Частинами 1, 3 статті 15 Закону України “Про звернення громадян” передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
116. Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
117. Статтею 18 Закону України “Про звернення громадян” передбачено, що громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.
118. Згідно статті 19 Закону України “Про звернення громадян” органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані (окрім іншого ): об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги, письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення.
119. Як зазначалось вище, апелянт 17.02.2020 року звернувся до відповідача із зверненням про внесення змін у Перспективний план, згідно волевиявлення жителів Підзахаричівської територіальної громади та вимог Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
120. Згідно листа від 06.03.2020 року № 05/310, відділом роботи із зверненнями громадян та доступу до публічної інформації Чернівецької державної адміністрації, розглянувши звернення жителя села Підзахаричі Путильського району ОСОБА_1 від 17.02.2020 року № Г-222.20 про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області про включення с. Підзахаричі до Вижницької ОТГ повідомлено, що обласною державною адміністрацією розглянуто звернення від 12.07.2019 № Т/Г-405/4.19 від 22.07.2019 року. Зауважено, що відповідно до частини 2 та 3 статті 8 Закону України "Про звернення громадян", в подальшому звернення з цього питання не розглядаються та мають буди долучені до попереднього листування без розгляду.
121. Що ж стосується звернення Вижницького міського голови від 05.02.2020 року, то докази існування такого звернення відсутні в матеріалах справи, а також не надано таких доказів в ході розгляду справи. Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволенні позовних вимог в зазначеній частині, оскільки такі не доведені належними та допустимими доказами в ході розгляду справи.
122. В Рішенні від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України" Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
123. Крім цього, згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини по справі Серявін та інші проти України, заява N 4909/04, рішення від 10 лютого 2010 року, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент.
VІ. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.
124. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
125. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
126. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
127. Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.
128. Переглянувши судове рішення в межах апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які були б підставою для скасування судового рішення, а тому апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 24 грудня 2020 року.
Головуючий Мацький Є.М.
Судді Сушко О.О. Залімський І. Г.