ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
про закриття провадження у справі
24 грудня 2020 року м. Київ№ 640/13328/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Мазур А.С., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Конституційного Суду України
про визнання протиправним і скасування рішення в частині, зобов'язання вчинити дії,
До Окружного адміністративного суду міста Києва (далі також - суд) звернувся ОСОБА_1 (далі також - позивач, ОСОБА_1 ) з позовом до Конституційного Суду України (далі також - відповідач), в якому просив визнати протиправним і нечинним пункт 2 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Конституційному Суді України, затвердженого розпорядженням Голови Конституційного Суду України від 02.02.2017 №10/1/2017-ОД (у реакції розпорядження Голови Конституційного Суду України від 22.03.2019 №37/1/2019-ОД).
Ухвалою суду від 06.08.2019 позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу строк для усунення її недоліків.
Ухвалою суду від 22.08.2019 відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд якої вирішено здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що через віднесення пунктом 2 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Конституційному Суді України, затвердженого розпорядженням Голови Конституційного Суду України від 22.03.2019 №37/1/2019-ОД, йому відмовлено у доступі до запитуваної ним інформації.
Згідно з доводами позивача Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено вичерпний перелік інформації, яка може бути віднесена до службової, однак документи, зазначені в пункті 2 вищевказаного Переліку, не належать до документів, які відповідно до частини першої статті 9 цього Закону можуть бути віднесені до службової кореспонденції.
Пункт 2 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію в Конституційному Суді України, затвердженого розпорядженням Голови Конституційного Суду України від 22.03.2019 №37/1/2019-ОД, став підставою для відмови у наданні позивачу запитуваної інформації, чим порушене право позивача на доступ до публічної інформації, яке потребує судового захисту.
Оскаржуваний акт позивач уважає «внутрішнім (локальним) нормативно-правовим актом», що відповідно до положень пункту 1 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України підлягає визнанню судом протиправним і нечинним у відповідній частині.
Відповідач у відзиві на позовну заяву заперечив щодо її задоволення, стверджуючи, що запитувана позивачем інформація обґрунтовано віднесена до службової, тому Конституційний Суд України правомірно відмовив у її наданні позивачу в тому числі із застосуванням щодо такої відмови «трискладового тесту», передбачено частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
У відповіді на відзив позивач вказав, що відповідач не навів жодних доводів на підтвердження того, що протоколи спеціальних пленарних засідань Конституційного Суду України з розгляду питань, передбачених пунктами 3, 4, 5 частини другої статті 39 Закону України «Про Конституційний Суд України», а також протоколи засідань постійних комісій Конституційного Суду України, пов'язаних з розглядом зазначених питань, є внутрівідомчою службовою кореспонденцією або доповідними записками, або рекомендаціями, яка відповідно до пункту 1 частини першої статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» може бути віднесена до службової. Також відповідач не вказав інших законодавчих актів, що надають йому право встановлювати своїм внутрішнім актом інші категорії інформації, що є службовою.
Водночас позивач зауважив, що вказаний спір виник саме через безпідставне віднесення відповідачем запитуваної ним інформації до службової, і відмова в її наданні як інформації з обмеженим доступом із застосуванням «трискладового тесту» не має значення, оскільки у разі постановлення судом рішення про безпідставне її віднесення до службової, підстави для застосування «трискладового тесту» щодо її відмови відпадуть.
Відповідач у запереченні на відповідь на відзив повідомив, що запитувану позивачем інформацію відповідно до пункту 1 частини першої статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» віднесено до службової за такими ознаками: міститься в документах, пов'язаних з процесом прийняття рішень Конституційним Судом України, і передує публічному обговоренню та /або прийняттю рішень, що згідно з частиною другою статті 6 вказаного Закону є підставою для відмови у наданні доступу до неї.
Крім того, відповідач вказав, що вищевказаний Перелік, всупереч доводам позивача, не є нормативно-правовим актом
Як встановлено судом, 15.05.2019 позивач електронною поштою звернувся до Конституційного Суду України із запитом від 15.05.2019, в якому, поміж іншого, просив надати йому електронну (скановану) копію протоколу спеціального пленарного засідання Конституційного Суду України, що відбулося 14.05.2019 та відомості про результати поіменного голосування суддів Конституційного Суду України при прийнятті постанови Конституційного Суду України від 14.04.2019 №1пс/2019.
Водночас позивач вказав на наявність суспільного інтересу до запитуваної інформації, який пов'язаний із забезпеченням належного функціонування та незалежністю Конституційного Суду України, і який переважає імовірну шкоду від її оприлюднення, що виключає можливість доступу до цієї інформації відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Листом від 21.05.2019 №4-11/1-18/1973 Конституційний Суд України відмовив позивачу в наданні електронної (сканованої) копії протоколу спеціального пленарного засідання Конституційного Суду України, що відбулося 14.05.2019 та відомостей про результати поіменного голосування суддів Конституційного Суду України при прийнятті постанови Конституційного Суду України від 14.04.2019 №1пс/2019, задовольнивши його інформаційний запит в іншій частині.
Відмову вмотивовано тим, що відповідно до пункту 2 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Конституційному Суді України, затвердженого розпорядженням Голови Конституційного Суду України від 22.03.2019 №37/1/2019-ОД, вказану інформацію віднесено до службової.
Розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши обставини, на яких ґрунтується позов, суд дійшов висновку, що провадження у даній адміністративній справі необхідно закрити на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України з огляду на таке.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес визначається Законом України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон №2939-VI).
Відповідно до статті 1 Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша). Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (частина друга).
Службова інформація є інформацією з обмеженим доступом (пункт 3 частини першої статті 6 Закону №2939-VI).
Згідно зі статтею 9 Закону №2939-VI відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація:
1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.
Судом встановлено, що відповідно до пункту 2 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Конституційному Суді України, затвердженого розпорядженням Голови Конституційного Суду України від 02.02.2017 №10/1/2017-ОД (у редакції розпорядження Голови Конституційного Суду України від 22.03.2019 №37/1/2019-ОД (далі - Перелік), до службової інформації віднесено протоколи спеціальних пленарних засідань Конституційного Суду України з розгляду питань, передбачених пунктами 3, 4, 5 частини другої статті 39 Закону України «Про Конституційний Суд України», а також протоколи засідань постійних комісій Конституційного Суду України, пов'язаних з розглядом зазначених питань.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14.12. 2011 №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За змістом частини першої статті 5 названого Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пунктів 18 та 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України:
- нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
- індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Згідно з теорією права загальновизнаним є те, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права;
б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання з приводу характеру правовідносин, щодо яких виник спір (постанови від 06.02.2019 у справі №9901/815/18, від 12.06.2019 у справі №9901/50/19, від 20.11.2019 у справі №9901/175/19, від 19.02.2020 у справі №9901/594/19, від 11.03.2020 у справі №9901/590/19 та інші.
Зроблені у цих постановах висновки зводяться до того, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.
З огляду на викладені вище ознаки індивідуального акта суд дійшов висновку, що пункт 2 оскаржуваного Переліку не містить загальнообов'язкових правил поведінки, оскільки містить індивідуалізовані приписи для працівників та суддів Конституційного Суду України щодо використання ними інформації, створеної у Конституційному Суді України. Отже, цей Перелік, зокрема й пункт 2 Переліку, не стосується прав та інтересів позивача, тому не може їх порушувати, а, відтак, і не породжує права на захист.
Для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв'язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що звернення позивача до суду із позовом зумовлене порушенням відповідачем гарантованого Законом України «Про доступ до публічної інформації» права на отримання публічної інформації у зв'язку з відмовою надати інформацію, яку віднесено до службової, тобто інформації з обмеженим доступом.
Наведене свідчить про відсутність чіткого зв'язок між доводами позивача про порушене право на отримання інформації та обраним ним способом захисту цього права, а саме - визнання протиправним і нечинним пункту 2 згаданого Переліку. Наразі вбачається чіткий зв'язок між порушеним правом позивача на отримання інформації та відмовою відповідача надати таку інформацію.
Доцільно зауважити, що віднесення інформації до службової не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до неї. Запровадження обмеження доступу до службової інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Відтак, належним способом захисту порушеного права позивача є оскарження відмови відповідача у наданні запитуваної інформації без застосування «трискладового тесту», передбаченого частиною другою статті 6 вищевказаного Закону.
Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, що є підставою для закриття провадження у справі.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно з частиною першою статті 239 названого Кодексу якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.
Велика Палата Верховного Суду в постановах від 19.02.2020 у справі № 9901/307/19 та від 24.06.2020 у справі № 9901/623/19 вказала на те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів та які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Беручи до уваги наведену практику Великої Палати Верховного Суду, суд наразі позбавлений можливості роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи. Разом з тим суд уважає за доцільне роз'яснити позивачеві, що належним способом захисту його права на доступ до інформації, яке він уважає порушеним, є оскарження до суду відмови розпорядника надати запитувану інформацію. Розгляд такої справи здійснюється в порядку адміністративного судочинства.
Керуючись статтями 142, 238, 239, 248, 256, 293-295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Конституційного Суду України закрити.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею відповідно до статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення за правилами, встановленими статтями 295-297 цього Кодексу.
Суддя А.С. Мазур