17 грудня 2020 р.Справа № 440/2513/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Перцової Т.С.,
Суддів: Жигилія С.П. , Русанової В.Б. ,
за участю секретаря судового засідання Губарєвої В.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Заступника прокурора Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2020 року, головуючий суддя І інстанції: О.О. Кукоба, м. Полтава, по справі № 440/2513/20
за позовом Першого заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури
до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області треті особи ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13
про скасування наказів,
До Полтавського окружного адміністративного суду звернувся перший заступник керівника Кобеляцької місцевої прокуратури (далі по тексту - прокурор) з позовом в інтересах держави в особі Державного підприємства "Новосанжарське лісове господарство" (далі по тексту - ДП "Новосанжарське лісове господарство") до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (далі по тексту - ГУ Держгеокадастру у Полтавській області, відповідач) про скасування наказів від 20.11.2019 №№ 11111-СГ, 11110-СГ, 11112-СГ, 11108-СГ, 11113-СГ, 11115-СГ, 11114-СГ, 11101-СГ, 11109-СГ, 11116-СГ, від 25.11.2019 №№ 11656-СГ, 11654-СГ, 11653-СГ, якими третім особам надано дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для особистого селянського господарства в межах норм безоплатної приватизації, визначених статтею 121 Земельного кодексу України.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що під час опрацювання матеріалів кримінального провадження № 12020170270000126 від 10.03.2020 за ч. 1 ст. 364 КК України за фактом надання ГУ Держгеокадастру у Полтавській області земельної ділянки лісогосподарського призначення, що належить ДП "Новосанжарське лісове господарство", громадянам для ведення особистого селянського господарства, було встановлено порушення відповідачем вимог земельного та лісового законодавства під час виділення тринадцяти земельних ділянок на території Новосанжарського району Полтавської області, у зв'язку з чим, місцевою прокуратурою було направлено до ДП "Новосанжарське лісове господарство" лист від 24.04.2020 про вжиття заходів щодо захисту права на дані земельні ділянки, зокрема, і в судовому порядку. У відповідь на вказаний лист, ДП "Новосанжарське лісове господарство" звернулося до місцевої прокуратури з проханням вжити заходів щодо скасування вказаних наказів ГУ Держгеокадастру у Полтавській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 20.11.2019. Саме підприємство, як вказує прокурор, до суду про скасування зазначених наказів не зверталось. З огляду на викладене, враховуючи, що ДП "Новосанжарське лісове господарство" не вживає заходів, спрямованих на визнання спірних наказів недійсними та їх скасування, тобто неналежно здійснює повноваження щодо захисту інтересів держави, прокурор, посилаючись на приписи ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», звернувся до суду з цим позовом.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2020 по справі № 440/2513/20 задоволено частково клопотання представника третіх осіб про залишення позовної заяви без розгляду.
Позовну заяву першого заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державного підприємства "Новосанжарське лісове господарство" до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 про скасування наказів - залишено без розгляду.
Позивач, не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2020 по справі № 440/2513/20, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги пояснив, що залишаючи позовну заяву прокурора без розгляду, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ДП "Новосанжарське лісове господарство", зазначивши при цьому, що подання цього позову пов'язано саме з захистом інтересів державного підприємства, а не держави, що в силу приписів абзацу третього частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прямо заборонено законом. Пояснив, що оскільки, ДП "Новосанжарське лісове господарство", як уповноваженим органом держави у спірних правовідносинах, щодо ведення лісового господарства, охорони захисту, раціонального використання та відтворення лісів, не вжито будь-яких самостійних заходів щодо попередження незаконного вибуття земельних ділянок лісового фонду загальною площею 25,3551 га, зазначених у спірних наказах ГУ Держгеокадастру у Полтавській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 20.11.2019, що підтверджується листом від 24.04.2020, в якому підприємством було вказано, що до суду з позовом про скасування вказаних наказів не зверталось, при цьому просило саме прокуратуру вжити заходів, у тому числі шляхом направлення позову до суду в інтересах ДП "Новосанжарське лісове господарство" про скасування таких наказів ГУ Держгеокадастру у Полтавській області, прокурором, з метою попередження вибуття з державної власності земель лісового фонду, щодо яких існує реальна загроза незаконного вибуття із власності держави, дотримавшись положень ст.23 Закону України «Про прокуратуру», було подано даний позов в інтересах держави в особі ДП Новосанжарське лісове господарство".
Сторони про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Згідно з ч. 4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Приймаючи рішення про залишення позовної заяви без розгляду з посиланням на п.2 ч.1 ст. 240 Кодексу адміністративного судочинства України, суд першої інстанції виходив з відсутності у прокурора підстав для звернення до адміністративного суду з позовом в інтересах державного підприємства, оскільки таке звернення прямо заборонено спеціальним законом.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з наступних підстав.
Відповідно до п. 2 ч. 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексу - КАС України) суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
Частиною третьою статті 5 КАС України передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з ч.ч. 1, 3 - 5 статті 53 КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.
У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Законодавство України не дає переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлює оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.
Крім того, слід врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.
Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов'язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов'язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Колегія суддів, проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво:
по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".
Як вбачається з матеріалів справи, що розглядається, змісту позовної заяви першого заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури на підтвердження необхідності захисту порушення інтересів держави та підстав для звернення до суду прокурор зазначив, що оскаржуваними наказами ГУ Держгеокадастру у Полтавській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 20.11.2019 №№ 11111-СГ, 11110-СГ, 11112-СГ, 11108-СГ, 11113-СГ, 11115-СГ, 11114-СГ, 11101-СГ, 11109-СГ, 11116-СГ, від 25.11.2019 №№ 11656-СГ, 11654-СГ, 11653-СГ, прийнятими відповідачем з перевищенням наданих законом повноважень та всупереч положень п.г) ч.4 ст. 84, ч.2 ст. 56 Земельного кодексу України, порушено порядок зміни цільового призначення земель, оскільки спірні земельні ділянки, зазначені у вказаних наказах, відносяться до земель лісогосподарського призначення (ліси та землі лісового фонду України), які в силу приписів ст.ст. 18, 19 Земельного кодексу України за своїм цільовим призначенням мають особливий правовий режим, а тому є об'єктами підвищеного захисту зі спеціальним режимом використання та спеціальною процедурою надання земельних ділянок. Вказує, що пред'явлення даного позову до суду спрямоване на забезпечення інтересів держави у сфері охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів.
Також вказав, що ДП "Новосанжарське лісове господарство" згідно витягу з ЄДРПОУ є державним підприємством та відповідно до ст. 3 Статуту, затвердженого наказом Державного агентства лісових ресурсів України від 12.04.2017 №114, створене з метою ведення лісового господарства, охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів, зокрема. Основними напрямками діяльності підприємства визначено зокрема забезпечення охорони лісів від порушень вимог лісового законодавства, облік лісового фонду і реєстрації всіх змін у його складі.
ДП "Новосанжарське лісове господарство" здійснює володіння, користування землею та іншими природними ресурсами відповідно до мети своєї діяльності та чинного законодавства, а тому, як вказує позивач, є органом уповноваженим здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
У зв'язку з чим, прокурор, під час опрацювання матеріалів кримінального провадження №12020170270000126 від 10.03.2020 за ч. 1 ст. 364 КК України, встановивши порушення ГУ Держгеокадастру у Полтавській області вимог земельного та лісового законодавства, шляхом надання земельних ділянок лісогосподарського призначення, що належать ДП "Новосанжарське лісове господарство", громадянам для ведення особистого селянського господарства на території Новосанжарського району Полтавської області, направив директору ДП "Новосанжарське лісове господарство" лист №30/5-5536вих-20 від 24.04.2020, в якому навів виявлені під час розгляду матеріалів вказаного кримінального провадження порушення земельного та лісового законодавства Головним управлінням Держгеокадастру у Полтавській області, щодо земель лісогосподарського призначення, які належать до земель лісового фонду підприємства. Та, на підставі викладеного, просив повідомити про вжиті заходи з метою усунення порушень вимог лісового законодавства під час виділення земельних ділянок, вказаних в оскаржуваних наказах, які знаходяться на території Новосанжарського району Полтавської області, у тому числі шляхом звернення до суду з вимогою про їх скасування. Вказано, що про результати розгляду даного листа та вжиті заходи, у тому числі про причини, що перешкоджають захисту порушених прав та інтересів, необхідно повідомити Кобеляцьку місцеву прокуратуру в строк до 01.05.2020.
У відповідь на вказаний лист, Т.в.о. директора ДП "Новосанжарське лісове господарство", надав відповідь від 24.04.2020 за №01-36/71, в якій повідомив прокурора, що ДП "Новосанжарське лісове господарство" до суду із позовною заявою про скасування наказів ГУ Держгеокадастру у Полтавській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 20.11.2019 №№ 11111-СГ, 11110-СГ, 11112-СГ, 11108-СГ, 11113-СГ, 11115-СГ, 11114-СГ, 11101-СГ, 11109-СГ, 11116-СГ, від 25.11.2019 №№ 11656-СГ, 11654-СГ, 11653-СГ не зверталося. Просить прокуратуру вжити заходів, у тому числі шляхом направлення позову до суду в інтересах ДП "Новосанжарське лісове господарство" про скасування вищеперелічених наказів ГУ Держгеокадастру у Полтавській області.
Даний лист надійшов до Кобеляцької місцевої прокуратури 27.04.2020.
Після чого, листом від 08.05.2020 №31/5-6121вих-20, Кобеляцька місцева прокуратура повідомила директора ДП "Новосанжарське лісове господарство", що як захід прокурорського реагування на захист інтересів ДП "Новосанжарське лісове господарство" Кобеляцькою місцевою прокуратурою підготовано позовну заяву до Полтавського окружного адміністративного суду про скасування наказів Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» від 20.11.2019 №№ 11111-СГ, 11110-СГ, 11112-СГ, 11108-СГ, 11113-СГ, 11115-СГ, 11114-СГ, 11101-СГ, 11109-СГ, 11116-СГ, від 25.11.2019 №№ 11656-СГ, 11654-СГ, 11653-СГ.
Копію вказаної позовної заяви разом з додатками, Кобеляцькою місцевою прокуратурою було направлено підприємству 15.05.2020, та, як вбачається з копії супровідного листа від 15.05.2020, цього ж дня було отримано т.в.о директора ДП "Новосанжарське лісове господарство", про що свідчить відповідний підпис про отримання.
Вказаними обставинами, як вказує прокурор, підтверджується невжиття ДП "Новосанжарське лісове господарство" будь-яких самостійних заходів щодо попередження незаконного вибуття земельних ділянок лісового фонду.
Колегія суддів погоджуючись з вказаним твердженням прокурора, зазначає, що викладеними вище обставинами підтверджується, що ДП "Новосанжарське лісове господарство", як компетентний орган, після отримання від Кобеляцької місцевої прокуратури листа від 24.04.2020 щодо необхідності повідомити про вжиті заходи з метою усунення порушень вимог лісового законодавства під час виділення земельних ділянок, протягом розумного строку не звернулося до суду з відповідним позовом, а навпаки, як зазначалось вище, у відповіді на вказаний лист від 24.04.2020, просило саме прокуратуру вжити заходів, у тому числі шляхом направлення позову до суду в інтересах ДП "Новосанжарське лісове господарство" про скасування оскаржуваних наказів ГУ Держгеокадастру у Полтавській області.
У зв'язку з чим, враховуючи наведену аргументацію протиправності дій відповідача, предмет спору, характер спірних правовідносин, колегія суддів вважає, що прокурор у поданій до суду позовній заяві в інтересах ДП "Новосанжарське лісове господарство", мотивовано виклавши у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтував необхідність їх захисту. При цьому довів, що орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах (ДП "Новосанжарське лісове господарство") не здійснює захисту інтересів держави, тобто, усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
З огляду на викладене, враховуючи наведені вище правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, підстави, наведені прокурором на підтвердження представництва ним інтересів держави, слід констатувати, що прокурор довів, що ДП "Новосанжарське лісове господарство" не здійснює захист інтересів держави, що спонукає прокурора виступити на захист держави шляхом звернення з позовом до адміністративного суду, а отже наявні підстави для представництва інтересів ДП "Новосанжарське лісове господарство" прокурором.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, у суду першої інстанції не було передбачених п.2 ч.1 ст. 240 КАС України підстав для залишення без розгляду позовної заяви першого заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури з позовом в інтересах держави в особі Державного підприємства "Новосанжарське лісове господарство".
За приписами ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому, особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь-яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження. Для ЄСПЛ природа перешкод у реалізації права на доступ до суду не має принципового значення.
З тексту ст. 6 Конвенції прямо випливає, що доступність правосуддя є невід'ємним елементом права на справедливий суд. У рішенні по справі "Голдер проти Великої Британії" від 21.02.1975р., ЄСПЛ дійшов до висновку, що сама конструкція ст. 6 Конвенції була би безглуздою та неефективною, якби вона не захищала право на те, що справа взагалі буде розглядатися. У рішенні по цій справі Суд закріпив правило, що ч. 1 ст. 6 Конвенції містить у собі й невід'ємне право особи на доступ до суду.
Таким чином, зміст права на захист полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.
За приписами ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України, у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Підсумовуючи вищевикладене з урахуванням встановлених обставин у справі, колегія суддів вважає, що ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2020 по справі № 440/2513/20 прийнята з порушенням вимог процесуального права, а тому відповідно до вимог ч.3 ст.312 КАС України підлягає скасуванню з направленням до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ч.4 ст.229, ч.4 ст.241, ст.ст.243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Заступника прокурора Полтавської області - задовольнити.
Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 27.07.2020 року по справі № 440/2513/20 - скасувати.
Справу № 440/2513/20 за позовом Першого заступника керівника Кобеляцької місцевої прокуратури в інтересах Державного підприємства "Новосанжарське лісове господарство" до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 про скасування наказів направити до Полтавського окружного адміністративного суду для продовження розгляду
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя (підпис)Т.С. Перцова
Судді(підпис) (підпис) С.П. Жигилій В.Б. Русанова
Повний текст постанови складено 21.12.2020 року