21 грудня 2020 року справа №200/4795/20-а
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів Гайдара А.В., Геращенка І.В., секретаря судового засідання Тішевського В.В., за участю представника позивача Трун О.В., представника відповідача Єрьоменко Ю.А., розглянув у відкритому судового засіданні апеляційну скаргу Донецької обласної державної адміністрації на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 р. (у повному обсязі складено 16 вересня 2020 року у м. Слов'янськ) у справі № 200/4795/20-а (головуючий І інстанції суддя Кошкош О.О.) за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив визнати протиправними дії відповідача щодо визнання видачі йому посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС безпідставною та вилучення його; зобов'язати відповідача повернути йому вилучене посвідчення особи учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС (а.с. 1-2).
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 р. у справі № 200/4795/20-а позовні вимоги задоволено.
Скасовано рішення Регіональної комісії з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян, оформлені протоколом від 26.06.2019 № 9, яким визнано безпідставним видачу посвідчення ОСОБА_1 та протоколом від 12.12.2019 № 15, яким відмовлено у видачі посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (категорії 1) серії А синього кольору.
Зобов'язано Регіональну комісію з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, видати ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 (ідентифікаційний код НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ) посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (категорії 1) серії А синього кольору (а.с. 214-218).
Не погодившись із судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що документом, який підтверджує статус громадянина, який постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи та надає право на користування пільгами, встановленими цим Законом, є посвідчення «Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС». Порядок видачі посвідчень встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Постановою № 551, яка набрала чинності 25 липня 2018 року, затверджено нові зразки посвідчень, що видаються особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та розроблено механізм реалізації цієї постанови. Означеною постановою затверджено Порядок видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян. Порядок визначає процедуру видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та іншим категоріям громадян. Іншого порядку видачі посвідчень чинним законодавством не передбачено.
Реалізація механізму видачі та вилучення посвідчень визначено у п. 11 Порядку. Чинне законодавство передбачає право перегляду вже наданих статусів.
Апелянт вважає, що довідка МЕ серія 2-18 АД № 232887 від 28.03.1996 року не може бути беззаперечним доказом, оскільки документи, що підтверджують причинний зв'язок позивача з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, знаходяться у м. Донецьку, тобто на території України, де органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень. Крім того, жодний документ не підтверджує безпосередню участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС ОСОБА_1 у 1989 році не менше 30 календарних днів.
Відповідач вказує на те, що підтвердити підстави видачі посвідчення у 2010 році немає можливості. Особові справи, які містили документи, на підставі яких раніше приймалось рішення, в Департаменті відсутні, оскільки залишились у м. Донецьку, а надані документи на розгляд Регіональної комісії, відповідно до заяви від 04 березня 2019 року, містять лише відомості яких недостатньо для встановлення статусу та видачі посвідчення відповідно до закону № 796.
У відзиві на апеляційну скаргу представник позивача погоджувався з висновком суду першої інстанції та заперечував проти апеляційної скарги відповідача.
Представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги, проти чого заперечував представник позивача, наполягав на аргументах відзиву.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 у період з 10.08.1989 по 18.11.1989 приймав участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та отримав дозу опромінення 4,999 бер, про що свідчать військовий квиток № НОМЕР_2 , довідка від 03.04.1991, довідки Військової частини НОМЕР_3 від 18.11.1989 № 1905, від 18.11.1989 № 2864/18 (т. 1 а.с. 6).
28 березня 1996 року ОСОБА_1 видана довідка медико-соціальної експертної комісії серії МСЕ № 232887 про встановлення ІІІ групи інвалідності безстроково, профзахворювання пов'язано з ліквідацією наслідків на Чорнобильській АЕС (т.1 а.с. 8).
Експертний висновок щодо ОСОБА_1 також містить інформацію, що захворювання пов'язано з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та з виконанням обов'язків військової служби (т.1 а.с. 9).
27 травня 1996 року, 12 квітня 2010 року ОСОБА_1 видані посвідчення серії НОМЕР_4 та серії НОМЕР_5 відповідно, як громадянину, який постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи (категорія 1) т.1 а.с. 5 та зв бік).
З архівної довідки від 18.09.2018 № 179/1/11458 Галузевого державного архіву Міністерства оборони України вбачається, що ОСОБА_1 прибув на спецзбори по ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС 10 серпня 1989 року (наказ від 10.08.1989 № 444), вибув 18 листопада 1989 рокі (наказ від 18.11.1989 № 648). Дні виїзду в зони (на об'єкти, населені пункти): с.Христинівка - серпень - 7 днів, с.Мотейки - серпень - 10 днів, с.Ноздрище - серпень - 2 дні, с.Голобіевичи - вересень - 2 дні, с.Народичи - вересень - 2 дні, с.Базар - вересень - 22 дні, жовтень - 14 днів, с.Поліське - жовтень - 5 днів, м.Чорнобиль - листопад - 2 дні. Отримана доза випромінювання - 4 бєр. Місце дислокації військової частини НОМЕР_3 в цей період - н.п. Нона Радча, з 23.10.10989 - с.Оране (т.1 а.с. 7).
У відповідності до Витягу з протоколу № 6 Регіональної комісії з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, від 03.04.2019 року вирішено направити документи на розгляд Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС при Міністерстві соціальної політики України, в зв'язку з тим, що у наданих документах відсутні дні виїзду на об'єкти або в населені пункти зони відчуження (а.с. 37).
21 травня 2019 року Міністерство соціальної політики України листом за № 704/0/76-19/291 на адресу Донецької обласної державної адміністрації Донецької військово-цивільної адміністрації повернуто особову справу ОСОБА_1 з підстав не підтвердження факту виконання ним робіт у зоні відчуження в 1988 - 1989 роках протягом 30 календарних днів (а.с. 38).
26 червня 2019 року Регіональною комісією з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, визнано безпідставним видачу посвідчення ОСОБА_1 , з огляду на не підтвердження факту виконання робіт у зоні відчуження та поверненням особових справ заявників без розгляду на Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС при Міністерстві соціальної політики, про що свідчить витяг з протоколу від 26.06.2019 № 9 (т.1 а.с. 40).
04 вересня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Регіональної комісії з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, із заявою, в якій просив розглянути його особову справу щодо встановлення статусу особи - учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС в 1989 році та видачі посвідчення встановленого зразка, згідно постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2018 № 551 «Деякі питання видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян» - учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС категорії 1 серії А. До заяви додано: довідку МСЕК про встановлення інвалідності пов'язаної з Чорнобильською катастрофою, ІІІ гр., довідку архівної установи на ЧАЕС в зоні відчуження із зазначенням періоду служби, військовий квиток, експертний висновок (т.1 а.с. 55).
25 листопада 2019 року Міністерство соціальної політики України листом за № 1842/0/76-19/291 на адресу Департаменту соціального захисту населення Донецької обласної державної адміністрації повернуто особову справу ОСОБА_1 з підстав не підтвердження факту виконання ним робіт у зоні відчуження в у 1989 році протягом 30 календарних днів (т. 1 а.с. 41).
12 грудня 2019 року Регіональною комісією з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, відмовлено у видачі посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС категорії 1 серії А синього кольору, у зв'язку з тим, що особова справа повернута без розгляду на засіданні Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС при Міністерстві соціальної політики, про що свідчить витяг з протоколу від 12.12.2019 № 15. Запропоновано повторно звернутися із наданням пояснень щодо характеру виконуваних робіт. Витяг з протоколу від 12.12.2019 № 15 надіслано Управлінням соціального захисту населення Добропільської міської ради на адресу позивача листом від 14.01.2020 № 01-11/35/0/5-20 (т. 1 а.с. 42).
30 січня 2020 року ОСОБА_1 повторно звернувся до Регіональної комісії з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, із заявою про визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, в якій, зокрема, повідомлено, що в архівній довідці не відображені щоденні (протягом 34 днів) виїзди на об'єкти в 30-км зону Чорнобильської АЕС для виконання робіт, а саме: дезактивація доріг в зоні відчуження - серпень - 2 дні, дезактивація р-н Лялево - 3 дні, висадка саджанців у районі мосту, місто Прип'ять - 12 днів, дезактивація місто Чорнобиль - листопад - 17 днів.
21 лютого 2020 року Департамент соціального захисту населення Донецької обласної за результатом звернення ОСОБА_1 що відмови у видачі посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС категорії 1 листом № К-0457-05-1.1-497 проінформовано, що у зв'язку з відсутністю спірності питання щодо перебування позивача у зоні відчуження в 1989 році більше 30 календарних днів, Департаментом у справах ветеранів, осіб з інвалідністю та постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи Мінсоцполітики листами від 21.05.2019 № 704/0/76-1-/921 та від 21.11.2019 № 1842/0/76-1-/921 особову справу повернуто без розгляду, а Регіональною комісією за результатом розгляду документів та, враховуючи не підтвердження факту виконання робіт у зоні відчуження впродовж 30 календарних днів, визнано видачу посвідчення безпідставним, що зафіксовано в протоколі 26.09.2019 (т.1 а.с.11).
06 березня 2020 року Регіональною комісією з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи документи ОСОБА_1 направлено на розгляд Комісії зі спірних питань визначення статусу осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС при Міністерстві соціальної політики, з огляду на те, що в документах відсутні дні виїзду на об'єкти або населені пункти зони відчуження позивача, про що свідчить витяг з протоколу від 06.03.2020 № 2 (т.1 а.с. 43).
09 червня 2020 року Міністерство соціальної політики України листом № 1528/0/257-20/01-16 на адресу Департаменту соціального захисту населення Донецької обласної державної адміністрації повернуто особову справу ОСОБА_1 , з огляду на відсутність підстав для зміни попередніх рішень (протокол від 26.06.2019 № 9, протокол від 12.12.2019 № 15).
Не погоджуючись із вилученням посвідчення та відмовою у видачі посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС категорії 1 серії А, позивач звернувся до суду з позовом.
При вирішенні справи суд виходить з наступного.
За унормуванням ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Статтею 46 Конституції України визначено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Відповідно до статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень.
Статтею 9 Закону України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи” (далі - Закон № 796-ХІ) визначено, що особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, є: 1) учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС - громадяни, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії та її наслідків; 2) потерпілі від Чорнобильської катастрофи - громадяни, включаючи дітей, які зазнали впливу радіоактивного опромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи; 3) громадяни, які брали безпосередню участь у ліквідації інших ядерних аварій та їх наслідків, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та здійсненні на них регламентних робіт; 4) громадяни, які постраждали від радіоактивного опромінення внаслідок будь-якої аварії, порушення правил експлуатації обладнання з радіоактивною речовиною, порушення правил зберігання і захоронення радіоактивних речовин, що сталося не з вини потерпілих.
Приписами ст. 10 Закону № 796-ХІ обумовлено, що учасниками ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС вважаються громадяни, які безпосередньо брали участь у будь-яких роботах, пов'язаних з усуненням самої аварії, її наслідків у зоні відчуження у 1986-1987 роках незалежно від кількості робочих днів, а у 1988-1990 роках - не менше 30 календарних днів, у тому числі проведенні евакуації людей і майна з цієї зони, а також тимчасово направлені або відряджені у зазначені строки для виконання робіт у зоні відчуження, включаючи військовослужбовців, працівники державних, громадських, інших підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також ті, хто працював не менше 14 календарних днів у 1986 році на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві. Перелік цих пунктів визначається Кабінетом Міністрів України.
За положеннями частини першої статті 14 Закону № 796-ХІІ для встановлення пільг і компенсацій визначаються 4-ри категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
До 1-ої категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесені - особи з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10, 11 і частина третя статті 12), щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу.
За визначенням ст. 12 Закону № 796-ХІІ причинний зв'язок між захворюванням, пов'язаним з Чорнобильською катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою визнається встановленим (незалежно від наявності дозиметричних показників чи їх відсутності), якщо його підтверджено під час стаціонарного обстеження постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи уповноваженою медичною комісією не нижче обласного рівня або спеціалізованими медичними установами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, які мають ліцензію центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я.
Статтею 15 Закону № 796-ХІ підставами для визначення статусу учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС є період роботи (служби) у зоні відчуження, що підтверджено відповідними документами.
Видача довідок про період роботи (служби) по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також на територіях радіоактивного забруднення, про заробітну плату за цей період здійснюється підприємствами, установами та організаціями (військкоматами).
За змістом частини 3 ст. 14 Закону № 796-ХІІ громадяни, які брали участь у ліквідації інших ядерних аварій та випробувань, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та здійсненні на них регламентних робіт, належать до категорії 1, або 2, або 3. Порядок визначення цих категорій встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 2 Порядку віднесення громадян із числа тих, які брали участь у ліквідації інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та проведенні на них регламентних робіт або постраждали за інших обставин від радіаційного опромінення не з власної вини, до відповідних категорій осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1992 р. № 674, встановлено, що громадяни із числа тих, які брали участь у ліквідації ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та проведенні на них регламентних робіт, відносяться: до категорії 1 - особи з інвалідністю з числа учасників ліквідації ядерних аварій, ядерних випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та проведенні на них регламентних робіт, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з відповідною аварією, випробуванням або військовим навчанням, а також хворі на променеву хворобу внаслідок участі у ліквідації ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та проведенні на них регламентних робіт.
Станом на час видачі позивачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорія - 1, серії НОМЕР_4 та серії НОМЕР_5 від 27 травня 1996 року та 12 квітня 2010 року, норми означеного Порядку № 674 містили аналогічні вимоги.
Наведене свідчить про те, що ОСОБА_1 віднесений до категорії громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії.
Пунктом 4 Порядку № 674 також було передбачено, що особам, зазначеним у пункті 2 цього Порядку, видаються посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС відповідної категорії на підставі довідки, що підтверджує їх участь у ліквідації ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, виданої відповідно військовою частиною або Центральним військовим архівом Співдружності Незалежних Держав.
Інвалідам і хворим на променеву хворобу з числа цих осіб видача посвідчень провадиться на підставі вказаної довідки і висновку міжвідомчої експертної ради про причинний зв'язок інвалідності чи захворювання з ядерною аварією, ядерними випробуваннями або військовими навчаннями з використанням ядерної зброї, а інвалідам - й на підставі відповідної довідки медично-соціальної експертної комісії.
Правила видачі посвідчень учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи, станом на час видачі позивачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорія - 1, Серія А, були врегульовані Порядком видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 1997 року № 51 (далі - Порядок № 51).
Пунктом 3 Порядку № 51 передбачалося, що посвідчення синього кольору, серія А видаються, зокрема, інвалідам з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілим від Чорнобильської катастрофи, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворим внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, віднесеним до категорії 1.
До посвідчення особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і віднесені до категорії 1, додається вкладка за встановленим зразком (додаток № 11). Зазначене посвідчення без вкладки з 1 січня 1997 р. вважається недійсним.
Якщо після чергового переогляду медико-соціальною експертною комісією особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, не підтверджено будь-яку групу інвалідності, посвідчення категорії 1 підлягає заміні на посвідчення іншої категорії відповідно до законодавства.
Пунктом 10 Порядку № 51 було закріплено, що видача посвідчень провадиться, зокрема:
- інвалідам із числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, - на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов'язаної з наслідками Чорнобильської катастрофи;
- хворим внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу - на підставі висновку експертної медичної ради і акта форми № Н-1.
Судом апеляційної інстанції було встановлено, що з наданих до суду документів вбачається, що для видачі посвідчення, позивачем, зокрема, надана довідка медико-соціальної експертної комісії серії МСЕ № 232887 від 28 березня 1996 року про встановлення ОСОБА_1 ІІІ групи інвалідності безстроково, в якій зазначено, що профзахворювання пов'язано з ліквідацією наслідків на Чорнобильській АЕС, яка в силу вимог пункту 11 Порядку № 551 є самостійною підставою для видачі відповідного посвідчення для особи з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1.
Крім того, для підтвердження причинного зв'язку інвалідності ОСОБА_1 з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (довідка МЕ серія 2-18 АД № 232887 від 28.03.1996) ухвалою від 19.08.2020 зобов'язано Обласний центр медико-соціальної експертизи надати суду відповідні документи. Однак, установою повідомлено про неможливість надання відповідних документів з підстав знаходження їх в архіві, що розташований в м. Донецьку, тобто на території України, де органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень.
Разом з тим, стосовно окупованих територій у практиці Міжнародного суду ООН сформульовані так звані «намібійські винятки»: документи, видані окупаційною владою, повинні визнаватися, якщо їх невизнання веде за собою серйозні порушення або обмеження прав громадян. У рішенні Європейського суду з прав людини Мозер проти Республіки Молдови та Росії від 23.02.2016 ЄСПЛ констатував, що Консультативний висновок Міжнародного Суду, що розуміється в сукупності з виступами і поясненнями деяких членів суду, чітко показує, що в ситуаціях, подібних до тих, що наводяться в цій справі, зобов'язання ігнорувати, не брати до уваги дії існуючих defacto органів та інститутів [окупаційної влади] далеко від абсолютного. Для людей, що проживають на цій території, життя триває. І це життя потрібно зробити більш стерпним і захищеним фактичною владою, включаючи їх суди; і виключно в інтересах жителів цієї території дії згаданої влади, які мають відношення до сказаного вище, не можуть просто ігноруватися третіми країнами або міжнародними організаціями, особливо судами....
Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 грудня 1996 року у справі Лоізіду проти Туреччини дійшов такого висновку: «Суд відмічає, що за наявності фактично існуючих незаконних утворень на території неконтрольованій законною Владою міжнародне право визнає законність деяких юридичних домовленостей та дій, наприклад, реєстрація народження, смерті або шлюбу, наслідки яких можуть бути проігноровані лише на шкоду жителям тієї чи іншої території».
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 06.10.2015 у справі № 816/4505/14 і враховується судом при розгляді даної справи.
Крім того, Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях зазначав, що предмет і мета Конвенції як інструменту захисту прав людини потребують такого тлумачення і застосування її положень, завдяки яким гарантовані нею права були б не теоретичними чи ілюзорними, а практичними та ефективними (пункт 53 рішення у справі Ковач проти України від 07.02.2008, п.59 рішення у справі Мельниченко проти України від 19.10.2004, п.50 рішення у справі Чуйкіна проти України від 13.01.2011, п.54 рішення у справі Швидка проти України від 30.10.2014 тощо).
Це означає, що суд має оцінювати фактичні обставини справи з урахуванням того, що права, гарантовані Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод, мають залишатися ефективними та людину не можна ставити в ситуацію, коли вона завідомо не може реалізувати своїх прав.
Суд відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
За ст. 14 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою.
Отже, позивач опинився в ситуації, що відповідно позбавляє його можливості забезпечити належний захист своїх прав.
Суд звертає увагу на те, що позивач не може нести відповідальність за неможливість Обласного центру медико-соціальної експертизи надати документи для підтвердження причинного зв'язку інвалідності ОСОБА_1 з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС з підстав знаходження їх в архіві, який знаходиться в м. Донецьку, тобто на неконтрольованій території України.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованими доводи відповідача стосовно неврахування довідки медико-соціальної експертної комісії серії МСЕ № 232887 від 28 березня 1996 року про встановлення позивачу ІІІ групи інвалідності безстроково, профзахворювання пов'язано з ліквідацією наслідків на Чорнобильській АЕС.
Таким чином, позивачу, як особі з інвалідністю із числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи, віднесеної до категорії 1, щодо якої встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, видача посвідчення підлягала проведенню на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов'язаної з наслідками Чорнобильської катастрофи.
25 липня 2018 року набрав чинності Порядок видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та іншим категоріям громадян, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2018 р. № 551 (далі - Порядок № 551), із набранням чинності якого, втратив чинність, зокрема Порядок № 51.
Пунктом 7 зазначеної постанови КМУ від 11 липня 2018 р. № 551 було постановлено утворити у місячний строк після набрання чинності цією постановою комісію з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян, та затвердити відповідне положення;
провести до 1 січня 2021 р. заміну посвідчень у зв'язку із затвердженням нових зразків посвідчень, зокрема: - особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи (категорія 1).
Згідно із пунктом 3 Порядку № 551 особам з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, щодо яких установлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворим внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, віднесеним до категорії 1, видаються посвідчення “Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС у 19__ році” (категорія 1) серії А синього кольору.
Особам з інвалідністю видаються посвідчення категорії 1 із зазначенням групи інвалідності та строку, на який установлено інвалідність.
У разі установлення групи інвалідності довічно на правій внутрішній стороні посвідчення робиться запис “Безстроково”.
Відповідно до п. 11 Порядку № 551 посвідчення видаються уповноваженими органами за місцем проживання (реєстрації) особи на підставі рішень комісій з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян, утворених уповноваженими органами (далі - регіональні комісії).
Посвідчення видаються:
- особам з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо яких установлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, - на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов'язаної з Чорнобильською катастрофою.
Рішення про видачу або відмову у видачі посвідчення приймається у місячний строк з дня надходження необхідних документів до уповноважених органів.
У разі встановлення регіональними комісіями факту необґрунтованої видачі посвідчення відповідної категорії таке посвідчення на підставі рішення цієї комісії підлягає вилученню уповноваженими органами.
Як вже зазначалося вище, 28 березня 1996 року ОСОБА_1 видана довідка медико-соціальної експертної комісії серії МСЕ №232887 про встановлення ІІІ групи інвалідності безстроково, профзахворювання пов'язано з ліквідацією наслідків на Чорнобильській АЕС (т.1 а.с. 8).
Експертний висновок ОСОБА_1 також містить інформацію, що захворювання пов'язано з ліквідацією наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та з виконанням обов'язків військової служби (т.1 а.с. 9).
Суд звертає увагу, що позивач отримав посвідчення громадянина, який постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи 27 травня 1996 року та 12 квітня 2010 року на підставі наданих документів, що підтверджували його участь у ліквідації наслідків аварії у зоні відчуження. При цьому, позивач не може нести відповідальність за неможливість надання підтверджуючих документів щодо встановлення причинного зв'язку інвалідності з Чорнобильською катастрофою, а внаслідок бути позбавленим права отримання пільг, встановлених законодавством для ліквідаторів наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.
З урахуванням означених документів позивач, як особа з інвалідністю, був віднесений до категорії 1 осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, у зв'язку з чим йому було видане відповідне посвідчення та вкладка до нього для отримання передбачених законодавством пільг.
При цьому, при встановленні позивачу означеного статусу, на підставі вимог Порядку віднесення громадян із числа тих, які брали участь у ліквідації інших ядерних аварій, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, або постраждали за інших обставин від радіаційного опромінення не з власної вини, до відповідних категорій осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 674 від 02.12.1992 року, який є чинним, та підлягає застосуванню до спірних правовідносин, та при видачі позивачу посвідчення із вкладкою до нього, у 1996 та 2010 році, відповідно до Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженим постановою КМУ від 20 січня 1997 року № 51, положення яких стосовно переліку документів на підставі яких відбувається встановлення означеного статусу та видається посвідчення є аналогічним наведеним у Порядку видачі таких посвідчень, затвердженим постановою КМУ від 11 липня 2018 р. № 551, та закріплюють, що потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо яких установлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, посвідчення видаються на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов'язаної з Чорнобильською катастрофою, - не поставлено під сумнів наявність у позивача права на отримання статусу громадянина, який постраждав внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Встановлені обставини спростовують доводи апеляційної скарги щодо відсутності у наданих позивачем документах підстав для встановлення статусу потерпілого від радіаційного опромінення відповідної категорії.
Оцінивши належність, допустимість, достовірність вказаних доказів окремо, а також достатність і взаємний зв'язок у їх сукупності, суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції та вважає доведеним право позивача, який є особою з інвалідністю ІІI групи з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо якого установлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, на видачу відповідного посвідчення, у зв'язку із чим, суд обґрунтовано дійшов висновку, що оскаржуване рішення Регіональної комісії з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян, оформлені протоколом від 26.06.2019 № 9, яким визнано безпідставним видачу посвідчення ОСОБА_1 та протоколом від 12.12.2019 № 15, яким відмовлено у видачі посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (категорії 1) серії А синього кольору підлягає скасуванню.
При цьому відомості в наданих позивачем документах підтверджують факт, що позивач є особою, яка потерпіла від радіаційного опромінення, внаслідок чого здобув інвалідність ІІI групи безстроково.
Жодних доказів, які б спростовували означений факт, відповідачем суду також не представлено.
Позивач не може нести відповідальність за подальше знищення таких документів, щоб потім бути позбавленим права отримання пільг, встановлених законодавством для ліквідаторів наслідків аварії на ЧАЕС.
Крім того, колегія суддів бере до уваги положення частини першої статті 6 КАС України, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права. Одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності.
Колегія суддів зазначає, що позивачу вже було надано статус учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (категорії 1), він користувався відповідними пільгами, встановленими законодавством України та розраховував на стабільність і передбачуваність свого статусу.
Таким чином, Регіональна комісія з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, заперечуючи проти задоволення даного позову, не обґрунтувала у зв'язку із чим при прийнятті спірного рішення нею не було віддано перевагу документам, сукупний аналіз яких дає підстави для висновку про те, що позивач є особою з інвалідністю ІІI групи, профзахворювання пов'язано з ліквідацією наслідків на Чорнобильській АЕС, а тому таке рішення підлягає визнанню протиправним та скасуванню, як вірно зазначено судом першої інстанції.
Розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 21.08.2018 р. № 1026/5-18 на виконання пункту 7 вищевказаної Постанови № 551 затверджено Положення про Регіональну комісію з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
Відповідно до пунктів 1, 4 зазначеного Положення, комісія з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є постійно діючим колегіальним органом Донецької обласної державної адміністрації, який утворюється розпорядженням голови Донецької обласної державної адміністрації з метою вирішення питань щодо визначення статусу осіб, включаючи потерпілих від Чорнобильської катастрофи, громадян які постраждали внаслідок радіоактивного опромінення внаслідок будь-якої аварії, порушення правил зберігання і захоронення радіоактивних речовин, що сталося не з вини потерпілих, тощо.
До основних завдань діяльності Регіональної комісії належить, зокрема: - прийняття рішення щодо видачі (відмови у видачі, вилучення) відповідних посвідчень згідно з нормами Порядку.
Як вказано вище, п.11 Порядку № 551 передбачено, що посвідчення видаються уповноваженими органами за місцем проживання (реєстрації) особи на підставі рішень комісій з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян, утворених уповноваженими органами.
За частиною другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Суд звертає увагу на те, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі Афанасьєв проти України від 05.04.2005 (заява № 38722/02).
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.
Дана правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України в постанові у справі № 21-1465а15 від 16 вересня 2015 року.
У вказаному рішенні Верховний Суд України наголосив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення.
Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
Дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб'єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають у застосуванні суб'єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень. У більш звуженому розумінні дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчиняти конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 21 травня 2013 року № 21-87а13.
Згідно з частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
За унормуванням п. 7 ч. 2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України в разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.
Отже, суд наділений повноваженнями щодо зобов'язання відповідача вчинити певні дії, і це прямо вбачається з п. 4 ч. 2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України.
За приписами ч. 4 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Зважаючи на обставини справи, враховуючи, що настання для позивача негативних наслідків пов'язане з ухваленням Регіональною комісією з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян рішення, оформлене протоколом від 26.06.2019 № 9, суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що належним та достатнім способом захисту порушеного права у даному випадку є скасування рішення Регіональної комісії з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інших категорій громадян, оформлені протоколом від 26.06.2019 № 9, яким визнано безпідставним видачу посвідчення ОСОБА_1 та протоколом від 12.12.2019 № 15, яким відмовлено у видачі посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (категорії 1) серії А синього кольору та зобов'язання Регіональну комісію з визначення статусу осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи видати ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 (ідентифікаційний код НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ) посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС (категорії 1) серії А синього кольору.
Частиною 1 ст. 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України.
І відповідачем не доведено, що у спірних правовідносинах він діяв правомірно.
З огляду на викладене та, оцінюючи у сукупності встановлені обставини і перевіривши наявні в матеріалах справи докази, суд першої інстанції правомірно дійшов висновку про задоволення позову.
З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.
Керуючись ст. ст. 310, 315, 316, 321, 322, 328 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Донецької обласної державної адміністрації - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 р. у справі № 200/4795/20-а - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 21.12.2020 року.
Колегія суддів: Г.М. Міронова
А.В. Гайдар
І.В. Геращенко