Справа № 640/4355/20 Прізвище судді (суддів) першої інстанції:
Каракашьян С.К.
17 грудня 2020 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Костюк Л.О.;
суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І.;
за участю секретаря: Несін К.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2020 року (розглянута у відкритому судовому засіданні, м. Київ, дата складання повного тексту рішення - 14 вересня 2020 року) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Васт - Транс» до Державної служби України з безпеки на транспорті, Міністерства інфраструктури України про скасування наказу №68, -
У лютому 2020 року, Товариства з обмеженою відповідальністю «Васт - Транс» (далі - позивач, ТОВ «Васт - Транс») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - відповідач 1), Міністерства інфраструктури України (далі - відповідач 2), в якому позивач просить суд:
«Визнати дії Державної служби України з безпеки на транспорті протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення дій з оформлення та видачі дозволів на поїздку по територіях іноземних держав при виконанні перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні попереднє замовлення (електронне бронювання) яких здійснено через Транспортний портал електронних послуг e-transport.gov.ua.
Визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 14.02.2019р. №68»
Позовні вимоги мотивовано тим, що на підставі оскаржуваного наказу відповідачем обмежуються права позивача на отримання дозволів безпосередньо на місцях видачі, як це передбачено нормами чинного законодавства. При цьому, позивач стверджує про порушення порядку видання оскаржуваного наказу та його невідповідність законодавству України.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2019 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства інфраструктури України №68 від 14.02.2020р.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаною постановою, відповідачем 2 подано апеляційну скаргу, в якій просить суд скасувати рішення з мотивів неповного з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку, що апеляційні скарги не підлягає задоволенню та погоджується з висновком суду першої інстанції щодо часткового задоволення позову, з огляду на наступне.
Як встановлено судом першої інстанції, що основним видом діяльності товариства з обмеженою відповідальністю «Васт - Транс» є організація та здійснення перевезень вантажів, у тому числі і міжнародних перевезень вантажів.
Відповідно до абз. 2 ч.3 ст. 53 Закону України «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344, в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), при виконанні міжнародних перевезень вантажів резиденти України повинні мати дозволи іноземних країн, по території яких буде здійснюватися перевезення.
Статтею 55 Закону № 2344 встановлено, що дозвільні документи Європейської Конференції Міністрів Транспорту (далі - ЄКМТ) розподіляють на конкурсних засадах з урахуванням рівня безпеки руху й екологічної безпеки транспортних засобів, запроваджених у європейських країнах, ефективності їх використання.
Порядок проведення конкурсу та видачі дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.
Наказом Міністерства транспорту України від 20.08.2004 №757, який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 31.08.2004 за №1076/9675 затверджено Порядок проведення конкурсу та видачі дозвільних документів Європейської Конференції Міністрів Транспорту (далі - Порядок №757).
Відповідно до статті 58 Закону України «Про автомобільний транспорт», оформлення та видачу дозвільних документів на міжнародні перевезення вантажів автомобільним транспортом здійснює Державна служба України з безпеки на транспорті.
Нормами п. 1 постанови Кабінету Міністрів України №929 від 09.06.2011р. «Деякі питання надання Державною інспекцією з безпеки на наземному транспорті, Державною авіаційною службою, Державною інспекцією з безпеки на морському та річковому транспорті, Державним агентством з туризму та курортів і капітанами морських торговельних портів платних адміністративних послуг» затверджено розмір плати за надання Державною інспекцією з безпеки на наземному транспорті платних адміністративних послуг, зокрема, пунктом 5 встановлено розмір плати за надання Державною інспекцією з безпеки на наземному транспорті платних адміністративних послуг за видачу дозволу на поїздку територією іноземних держав під час виконання перевезень вантажів автомобільним транспортом у міжнародному сполученні 49,16 грн.
Наказом Міністерства інфраструктури України від 14.02.2019р. №68 «Про затвердження протоколу №36 засідання комісії з розгляду питань, пов'язаних з оформленням, видачею, обліком та аналізом ефективності використання дозволів на поїздку по територіях іноземних держав» було затверджено вищезазначений протокол.
Як вбачається з даного протоколу засідання від 13 лютого 2020 року, комісією було розглянуто питання введення додаткових обмежень тимчасового характеру у разі недостатнього залишку квоти дозволів певного виду (п.1), та вирішили здійснювати оформлення через транспортний портал електронних послуг.
Надаючи правову оцінку обставинам та матеріалам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до ч. 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В той же час, відповідно до абз.1-3 ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
Аналіз наведених норм дає змогу дійти висновку, що першочерговою умовою прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, яке має відповідати вимогам ч.2 ст.19 Конституції України, є вчинення таким суб'єктом владних повноважень юридично значимих дій в рамках публічних правовідносин з дотриманням визначеної процедури, а саме, прийняття рішень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Акти Міністерства інфраструктури України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Поняття регуляторного акту висвітлено законодавцем в ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», де вказано, що регуляторний акт - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб'єктів.
Як вбачається з тексту протоколу, який було затверджено оскаржуваним наказом, ним прямо було передбачено введення обмежень, він спрямований на регулювання відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарської діяльності, та прийнятий щодо невизначеного кола суб'єктів.
Статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено принцип планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, тобто передбачуваності, згідно з яким регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом (ч. 1 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»).
Згідно зі статтею 20 вищезазначеного Закону, зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, розробленого центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, надаються фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, крім розробника цього проекту, уповноваженому органу.
Відповідачами не було надано жодних доказів дотримання ними вищезазначених норм Закону.
Разом з цим, частиною 4 ст. 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.
Матеріалами справи підтверджується, що при прийнятті спірної постанови відповідачем не було дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу, не дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.
Також одним з основоположних принципів забезпечення здійснення державної регуляторної політики є принцип оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту.
Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону № 1160-IV, відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п'ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.
Відповідно до частини другої статті 13 Закону № 1160-IV, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акту принципам державної регуляторної політики.
З наведеного слідує, що обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, є, по суті, забезпеченням публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.
Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідачем не було прийнято наказ, який би містив прямий виклад приписів загальнообов'язкової поведінки, натомість, було затверджено протокол комісії з розгляду питань, пов'язаних з оформленням, видачею, обліком та аналізом ефективності використання дозволів на поїздку по територіях іноземних держав, відповідальність за виконання якого покладено, зокрема, на керівника Державної служби України з безпеки на транспорті.
Окрім зазначеного, погоджується із висновком суду першої інстанції, що оспорюваний наказ, у сукупності з затвердженим ним протоколом, є нормативно - правовим актом, загальнообов'язковість якого передбачає певний порядок його прийняття.
Порушення прав позивача, полягає в обмеженні позивача у можливості отримання дозволу тільки через транспортний портал електронних послуг, що обумовлює додаткові витрати та встановлює для позивача додаткові обов'язки.
З огляду на викладене, вважає вимоги про визнання наказу Міністерства інфраструктури України від 14.02.2019р. №68 протиправним, обґрунтованими, та такими, що підлягають задоволенню.
На підставі вище зазначеного, приходить до висновку, що, оскільки оскаржуваним актом було встановлено певні обов'язки, зокрема, Державної служби України з безпеки на транспорті, то відсутні підстави для визнання дій вказаного органу, спрямованих на виконання наказу, протиправними.
Щодо вимоги про зобов'язання утриматися від вчинення дій з оформлення та видачі дозволів на поїздку по територіях іноземних держав через попереднє замовлення (електронне бронювання) яких здійснено через Транспортний портал електронних послуг e-transport.gov.ua, колегія суддів зазначає наступне.
Так, суд апеляційної інстанції погоджується із висновком суду першої інстанції та не знаходить підстав для задоволення вимог до вказаного відповідача, оскільки права позивача порушуються не здійсненням такого оформлення, а відсутністю можливості користуватися процедурою інакше як через попереднє замовлення (електронне бронювання), натомість, сама по собі наявність послуги з бронювання не порушує прав позивача.
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції в повній мірі досліджено обставини справи на підставі яких суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що адміністративний позов підлягає частковому задоволенню.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Згідно з п.1 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З урахуванням вище викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається, апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст.ст. 2, 10, 11, 241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, проте на неї може бути подана касаційна скарга до Верховного Суду в порядку та строки, передбачені ст. 329 КАС України.
(Повний текст виготовлено - 17 грудня 2020 року).
Головуючий суддя: Л.О. Костюк
Судді: Н.П. Бужак,
М.І. Кобаль