14 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 802/207/17-а
адміністративне провадження №К/9901/16996/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №802/207/17-а
за позовом Заступника прокурора Вінницької області до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 , Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Камсит", Товариство з обмеженою відповідальністю "СХК "Вінницька промислова група", про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника прокурора Вінницької області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Мультян М.Б., та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Гонтарука В.М., суддів: Граб Л.С., Білої Л.М.,
У січні 2017 року заступник прокурора Вінницької області звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 , Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Камсит", Товариство з обмеженою відповідальністю "СХК "Вінницька промислова група", про визнання протиправним та скасування наказу №2-10534/15-16-СГ від 15 серпня 2016 року.
Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що спірним наказом ОСОБА_1 жительці м. Немирів надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 1,90 га для ведення особистого селянського господарства на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області, СТОВ "Камсит". Позивач зазначає, що згідно інформації Іллінецької міської ради № 02.24-2064 від 01 грудня 2016 року ОСОБА_1 не є членом сільськогосподарських підприємств сіл Хрінівка, Пархомівка та селища Червоне, не зайнята у соціальній сфері на селі та не проживає у сільській місцевості. Разом з тим у вказаних селах та селищі проживає 55 громадян, які мають право на отримання земельних ділянок з резервного фонду, та які ще не отримували земельні ділянки у власність. На думку позивача, Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області не з'ясовано наявність у ОСОБА_1 права на одержання земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької область.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
Суди встановили, що 17 листопада 2010 року між Іллінецькою районною державною адміністрацією та СТОВ "Камсит" укладено договір оренди землі, згідно якого орендодавець надає згідно з розпорядженнями голови райдержадміністрації № 173 від 27 травня 2004 року, № 102 від 29 березня 2010 року, № 375 від 15 листопада 2010 року, а орендар приймає у строкове платне користування земельні ділянки сільськогосподарського призначення (рілля) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель резервного фонду Хрінівської сільської ради, розташованих за межами сіл Хрінівка та Пархомівка. В оренду передаються земельні ділянки загальною площею 159,9329 га (рілля), у тому числі: 63,7389 га, 4,1923 га, 73,6330 га, 18,3687 га. Договір укладено строком на 5 років.
Відповідно до Інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, рішенням державного реєстратора від 27 грудня 2013 року земельна ділянка площею 73,633 га передана у власність Головного управління Держземагенства у Вінницькій області.
Відповідно до додаткової угоди № 277 від 25 травня 2016 року до договору оренди землі від 17 листопада 2010 року орендодавець, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області відповідно до наказу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-5144/15-16-СГ від 17 травня 2016 року "Про поновлення договору оренди земельних ділянок" надає (поновлює), а орендар, СТОВ "Камсит" приймає в строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення, розташовану на території Хрінівської сільської ради (за межами населеного пункту) Іллінецького району Вінницької області. Додаткову угоду укладено (поновлено) на сім років з 14 квітня 2016 року. Дата закінчення терміну договору 13 квітня 2023 року.
01 липня 2016 року ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,90 га на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області у власність для ведення особистого селянського господарства із земель резерву сільськогосподарського призначення. До клопотання додано: викопіювання з кадастрової карти, копія паспорту, копія ідентифікаційного номера, погодження на вилучення земельної ділянки орендаря СТОВ "Камсит".
15 серпня 2016 року Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області було винесено наказ № 2-10534/15-16-СГ про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку орієнтовною площею 1,90 га на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства.
Позивач вважаючи, що рішенням відповідача порушуються норми ст. 14 Конституції України згідно яких, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, звернувся до суду з даним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області під час прийняття наказу №2-10544/15-16-СГ про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки орієнтовною площею 1,90 га, яка знаходиться на території Хрінівської сільської ради Іллінецького району Вінницької області та перебуває в оренді згідно договору оренди землі, укладеного 17.11.2010 між СТОВ "Камсит" та Іллінецькою районною державною адміністрацією зі змінами внесеними додатковою угодою №277, укладеною 25.05.2016 із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, діяло у відповідності до вимог чинного законодавства, що свідчить про відсутність підстав для скасування наказу.
Позивач не погодився із вказаними судовими рішеннями і подав касаційну скаргу з вимогою про їх скасування та ухвалення нового рішення про задоволення позову.
У касаційній скарзі Заступник прокурора вказує, що спірний наказ прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, внаслідок чого створюються передумови для незаконної передачі землі з державної у приватну власність фізичній особі, чим безпосередньо зачіпаються інтереси держави, як власника.
У поданих запереченнях відповідач просить відмовити у задоволенні скарги.
Верховний Суд переглянув судові рішення у межах касаційної скарги, з'ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення скарги з огляду на таке.
Ключовими правовими питаннями у справі є правомірність наказу про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га у власність та наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Проте, потребує вирішення питання щодо підстав представництва та, відповідно, права прокурора на звернення до суду, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.
Звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, посилаючись на статтю 131-1 Конституції України, відсутністю органу, наділеного повноваженнями звернення до суду про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.
Однак, з такими доводами Заступника прокурора погодитись не можна з огляду на таке.
Відповідно до ст. 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Таким органом була Державна інспекція сільського господарства України.
Проте, постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 №447 ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної інспекції сільського господарства за переліком згідно з додатком (п.1). Територіальні органи, які ліквідуються згідно з пунктом 1 цієї постанови, продовжують виконання своїх функцій і повноважень до їх передачі відповідним органам виконавчої влади (п. 2).
Згодом, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року №910-р Кабінет Міністрів України вирішив погодитися з пропозицією Міністерства аграрної політики та продовольства щодо можливості забезпечення здійснення покладених на Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року "Про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру" функцій і повноважень Державної інспекції сільського господарства, що припиняється, із здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Отже, Кабінет Міністрів України передав Держгеокадастру функції з контролю за землями, які раніше виконувала Держсільгоспінспекція.
Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до пункту 4 пп. 25- 1, пп.25-5 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль):
а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;
- вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо:
- приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.
Також, колегія суддів звертає увагу, що до суду з даним позовом прокурор звернувся в січні 2017 року, тобто після набрання чинності розділом IV Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частини 2 ст. 60 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з'ясувати підстави представництва інтересів держави.
Зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Як зазначалось, порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що фактично відсутній орган державної влади чи інший орган, який наділений повноваженнями щодо оскаржень рішень органу державної влади із земельних питань.
Разом з цим, на думку Суду, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави та статусом прокурора як позивача з огляду на таке.
Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора до суду стала відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції.
Разом з тим, Судом встановлено, що забезпечення законності, тобто дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю на відповідній території покладено саме на Держгеокадастр.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Натомість, в даному прокурор не звертався до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів і помилкового зазначив у позові про відсутність такого органу.
Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Відповідно до ч. 2 ст. 60 КАС України невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
У статті 108 КАС України (у редакції, що діяла на час вирішення справи) передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 155 КАС України у редакції, що діяла на час вирішення справи).
З огляду на вищенаведене, а також з урахуванням висновків, викладених Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, Суд дійшов висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень та залишення позовної заяви без розгляду.
Керуючись статтями 262, 263, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задовольнити частково.
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 29 березня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року у справі №802/207/17-а- скасувати.
Позовну заяву Заступника прокурора Вінницької області залишити без розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук,
Судді Верховного Суду