14 грудня 2020 рокуЛьвівСправа № 460/792/20 пров. № А/857/14032/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Онишкевича Т.В.,
суддів Іщук Л.П., Обрізка І.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради про визнання протиправними та скасування припису та постанови,
суддя у І інстанції Махаринець Д.Є.,
час ухвалення рішення не зазначено,
місце ухвалення рішення м. Рівне,
дата складення повного тексту рішення 16 вересня 2020 року,
У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати припис Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради (далі - УДАБІ) № 204-ПП від 24 січня 2020 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт;
- визнати протиправною та скасувати постанову УДАБІ у справі про адміністративне правопорушення № 05А/01-22 від 29 січня 2020 року про притягнення його до відповідальності за частиною 4 статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) у виді штрафу у сумі 4250 грн.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року у справі № 460/792/20 позов було задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив із того, що УДАБІ було проведено перевірку, наслідки якої оскаржуються, без належних правових підстав, що тягне за собою протиправність як припису № 204-ПП від 24 січня 2020 року та постанови № 05А/01-22 від 29 січня 2020 року УДАБІ, що прийняті за її наслідками.
У апеляційному порядку рішення суду першої інстанції оскаржено УДАБІ, яке у своїй скарзі просить його скасувати та відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 у повному обсязі. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що під час оформлення направлення для проведення планового (позапланового) заходу № 204-ПП від 02 січня 2020 року було допущено описку та підставою проведення перевірки визначено інше звернення фізичної особи.
Однак, під час проведення перевірки було виявлено факт здійснення ОСОБА_1 будівництва будівлі за адресою АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки 5610100000:01:020:0055, без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта - на місці, де був розміщений дерев'яний сарай та цегляна вбиральня збудовано залізобетонний монолітний фундамент та залита бетонна стяжка підлоги першого поверху, облаштовано сходовий проріз в підвальну частину будівлі і виведено каналізаційні труби. Виявлені порушення відображені у складених за результатами проведення перевірки документах та підтверджуються наявною в матеріалах справи фотофіксацією об'єкта будівництва, які містять інформацію про дату, місце та технічний пристрій, за допомогою якого вона здійснювалась.
Окрім того, жодних зауважень щодо виявленого порушення норм законодавства у сфері містобудівної діяльності ОСОБА_1 не було внесено ані до акту перевірки, ані до протоколу про адміністративне правопорушення. Згідно із квитанцією від 29 січня 2020 року позивачем сплачено штраф у сумі 4250,00 грн, чим добровільно виконано оскаржувану постанову.
Висновок суду про неправомірний характер припису № 204-ПП від 24 січня 2020 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт є помилковим, оскільки такий відповідає приписам статті 41 Закону України «Пре регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).
Відзив на апеляційну скаргу УДАБІ позивачем апеляційному суду не надано.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглядається у порядку письмового провадження.
Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд приходить до переконання, що скарга підлягає задоволенню з таких мотивів.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, на підставі наказу УДАБІ від 31 грудня 2019 року № 204-ПП «Про проведення позапланової перевірки» та направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 02 січня 2020 року № 204-ПП головним спеціалістом інспекційно-адміністративного відділу УДАБІ Столярчуком А.Г. було проведено перевірку дотримання суб'єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об'єкті по АДРЕСА_1 , за наслідками якої складено акт від 24 січня 2020 року № 204-ПП.
У ході перевірки відповідачем зроблено висновок про виявлення факту здійснення ОСОБА_1 , як замовником, будівництва будівлі за адресою АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки 5610100000:01:020:0055, без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, а саме - на місці, де був розміщений дерев'яний сарай та цегляна вбиральня, збудовано залізобетонний монолітний фундамент та залита бетонна стяжка підлоги першого поверху, облаштовано сходовий проріз у підвальну частину будівлі і виведено каналізаційні труби.
Виявлені під час перевірки порушення відображені у акті від 24 січня 2020 року № 204-ПП та долучених матеріалах фотофіксації об'єкта будівництва.
На підставі матеріалів перевірки УДАБІ видано припис № 204-ПП від 24 січня 2020 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт та прийнято постанову № 05А/01-22 від 29 січня 2020 року, із якими ОСОБА_1 не погодився та звернувся до адміністративного суду із позовом, що розглядається.
При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно з приписами частини 3 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Відповідно до приписів частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Преамбулою Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) передбачено, що цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Частиною 1 статті 41 Закону № 3038-VI встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Частиною 3 статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право:
1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню;
2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо:
а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил;
б) зупинення підготовчих та будівельних робіт у випадках, визначених цим Законом;
4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;
5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам норм і правил згідно із законодавством;
6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;
7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Забороняється витребовувати у суб'єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;
8) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;
9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію;
10) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки;
11) здійснювати контроль за дотриманням порядку обстеження та паспортизації об'єктів, а також за реалізацією заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 було затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, (далі - Порядок № 553).
Відповідно до приписів пункту 2 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням:
1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції;
2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт, виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи;
3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.
За правилами пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Як передбачено приписами пункту 7 Порядку № 553, під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Згідно із пунктом 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.
На підставі аналізу наведених правових норм, апеляційний суд дійшов переконання про наявність у відповідача обов'язку повідомити суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва, про дату та час проведення перевірки з метою забезпечення їхньої присутності на об'єкті будівництва, що узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, висловленою у постанові від 12 липня 2018 року у справі № 464/7844/16-а.
Приписами пункту 12 Порядку №553 передбачено, що посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством.
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки складається відповідний акт.
Відповідно до пункту 16 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис) (пункт 17 Порядку № 553).
Частиною 4 статті 96 КУпАП встановлено, що виконання будівельних робіт без подання повідомлення про початок виконання зазначених робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот п'ятдесяти до трьохсот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до наявної у матеріалах справи позовної заяви, ОСОБА_1 просив адміністративний суд визнати протиправним та скасувати припис №204-ПП від 24 січня 2020 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, виданий УДАБІ, та визнати протиправною та скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення № 05А/01-22 від 29 січня 2020 року УДАБІ, посилаючись на те, що висновки відповідача базуються на неповному дослідженні обставин справи, оскільки відповідачем не було встановлено хто саме із співвласників будинковолодіння АДРЕСА_1 здійснив зведення об'єкту, а також рік такого зведення.
Разом із тим, ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив із того, що УДАБІ було протиправно оформлено направлення на перевірку за зверненням ОСОБА_2 , яке не стосується будинковолодіння АДРЕСА_1 . Тому позапланова перевірка, наслідки якої оформлено актом від 24 січня 2020 року № 204-ПП, була проведена незаконно і прийняті за її наслідками рішення є також протиправними.
Окрім того, суд першої інстанції критично оцінив долучені до акту фотоматеріали та вважав, що відповідачем не було доведено належними, допустимими та достатніми доказами порушення ОСОБА_1 вимог законодавства, будівельних норм, стандартів та правил.
При наданні оцінки таким висновкам суду першої інстанції апеляційний суд звертає увагу на те, що відповідно до приписів частини 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом (частина 3 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України).
За правилами частини 1 статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п'ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
При цьому апеляційний суд наголошує на тому, що підставами позову є фактичні обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу, а також правові норми, на які посилається позивач в підтвердження своїх вимог.
Відтак, на переконання апеляційного суду, наведені правові норми свідчать про те, що право зміни підстав позову належить виключно позивачу, який формулює свої позовні вимоги у позовній заяві та розпоряджається ними на свій розсуд.
Частиною 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суду надано право вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, однак не надано право змінювати підставу позову. Окрім того, у оскаржуваному судовому рішенні необхідність такого виході судом першої інстанції не обумовлена.
Водночас апеляційний суд наголошує на тому, що ОСОБА_1 допустив уповноважену особу УДАБІ до проведення перевірки та надав правовстановлюючі документи, відповідно до яких є співвласником будинковолодіння по АДРЕСА_1 . Будь-яких зауважень щодо дотримання УДАБІ процедури перевірки позивач не мав, а також не мав жодних зауважень щодо виявленого порушення норм законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки не зазначив про це ні у акті перевірки, ні у протоколі про адміністративне правопорушення (а.с. 67-74, 114), які ним були підписані.
Окрім того, ОСОБА_1 відповідно до квитанції від 29 січня 2020 року добровільно сплачено штраф у сумі 4250,00 грн (а.с. 118) на виконання оскаржуваної постанови від 29 січня № 05А/01-22.
Відтак, на переконання апеляційного суду, з урахуванням наведеного слід погодитися із скаржником про наявність в УДАБ передбачених статтею 41 Закону № 3038-VI підстав для видання припису № 204-ПП від 24 січня 2020 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, а також прийняття постанови УДАБІ № 05А/01-22 від 29 січня 2020 року.
При цьому суд апеляційної інстанції вважає безпідставним висновок суду першої інстанції про відсутність в УДАБІ належних правових підстав для проведення перевірки, результати якої оспорюються, та погоджується із доводами скаржника про наявність описки при оформленні направлення для проведення планового (позапланового) заходу № 204-ПП від 02 січня 2020 року з огляду на наявні у матеріалах справи копії заяви від 23 грудня 2019 року ОСОБА_3 із проханням провести перевірку на предмет дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час виконання будівельних робіт за адресою АДРЕСА_1 (а.с. 111), а також наказу від 31 грудня 2019 року № 204-ПП «Про проведення позапланової перевірки», у якому підставою його прийняття зазначено звернення ОСОБА_3 від 23 грудня 2019 року вх. № 01-18/954 (а.с.112).
Приписами частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Підсумовуючи викладене, на переконання апеляційного суду, при вирішенні публічно-правового спору, що розглядається, суд першої інстанції допустив невідповідність висновків, викладених у своєму рішенні, обставинам справи, а також допустив порушення норм процесуального права, що призвело до помилкового задоволення позову. Відтак, рішення суду першої інстанції слід скасувати та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Керуючись статтями 238, 241, 243, 308, 311, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,
апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Рівненської міської ради задовольнити.
Скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2020 року у справі № 460/792/20 та у задоволенні позову ОСОБА_4 відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя Т. В. Онишкевич
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко