25 листопада 2020 року справа № 580/4575/20
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Рідзеля О.А., розглянувши в порядку загального позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
19.10.2020 у Черкаський окружний адміністративний суд надійшов позов ОСОБА_1 (далі - позивач) до виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач), в якому просить:
визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання позивачу публічної інформації за запитом від 12.08.2020;
зобов'язати відповідача надати позивачу повну інформацію за запитом від 12.08.2020.
В обґрунтування позову зазначено, що відповідач всупереч вимог закону не надав публічну інформацію на відповідний запит у встановлений законом строк.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 26.10.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у адміністративній справі, ухвалено здійснювати розгляд в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
11.11.2020 до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач заперечує проти задоволення позовних вимог та зазначає, що позивач у запиті просить надати інформацію стосовно земельних ділянок, які не є сформованими, а отже фактично не є земельними ділянками. При цьому, нормами чинного законодавства не передбачено обов'язок органу місцевого самоврядування надавати інформацію про частини земної поверхні, щодо яких не здійснено процедури формування земельних ділянок.
Вивчивши доводи позивача та відповідача, викладені у позовній заяві та відзиві на позовну заяву, дослідивши письмові докази, суд встановив таке.
Позивач звернулась до відповідача із запитом від 12.09.2020 (вх. від 14.09.2020 №9331-2), в якому просила надати інформацію про наявність на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд з місцями (орієнтирами) розташування, на які ще не виданий дозвіл на розробку технічної документації (із зазначенням перехресть вулиць).
Листом від 05.10.2020 №9331-2 відповідач повідомив позивачу, що інформація щодо статусу земельних ділянок знаходиться в інформаційній системі «Державний земельний кадастр». Однак, відповідач не є держателем вказаного реєстру. Також зазначено, що на попередній запит позивача було надано інформацію щодо сформованих земельних ділянок, які пропонуються для здійснення забудови.
Вважаючи протиправною таку відмову, позивач звернулась до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає таке.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону).
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 Закону доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 13 зазначеного Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
За змістом наведених статей можна виділити такі ознаки публічної інформації: 1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; 2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; 3) така інформація знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; 4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб'єктом владних повноважень не під час виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків; 5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб'єктом владних повноважень.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.
Відповідно до ч.ч.1, 4 ст.20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту, а у разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Частиною першою статті 22 Закону визначено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії (інформації з обмеженим доступом відповідно до частини друго статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Відповідно до частини другої статті 22 Закону №2657-XII відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
Як встановлено судом, позивач звернулась до відповідача із запитом від 12.09.2020 (вх. від 14.09.2020 №9331-2), в якому просила надати інформацію про наявність на території м. Черкаси вільних земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову жилого будинку, господарських будівель і споруд з місцями (орієнтирами) розташування, на які ще не виданий дозвіл на розробку технічної документації (із зазначенням перехресть вулиць).
Листом від 05.10.2020 №9331-2 відповідач повідомив позивачу, що інформація щодо статусу земельних ділянок знаходиться в інформаційній системі «Державний земельний кадастр». Однак, відповідач не є держателем вказаного реєстру. Також зазначено, що на попередній запит позивача було надано інформацію щодо сформованих земельних ділянок, які пропонуються для здійснення забудови.
Пунктом 31 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР передбачено, що сільським радам надані виключні повноваження щодо прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.
Відповідно до частини п'ятої статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.
До моменту внесення відповідної інформації до містобудівного та державного земельного кадастрів виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації або відповідний місцевий орган виконавчої влади зобов'язані надавати за запитами фізичних та юридичних осіб письмову інформацію про наявність земельних ділянок, що можуть бути використані під забудову.
Відповідно до ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою.
З аналізу приписів статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності” і статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування" вбачається, що вказані органи (в т.ч. виконавчий комітет ради) згідно з його компетенцією зобов'язаний володіти інформацією про земельні ділянки комунальної або державної форми власності, не надані у користування, що можуть бути використані під забудову для реалізації права на безоплатне отримання у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Виконавчий комітет також залишається розпорядником цієї інформації після її внесення до містобудівного та державного земельного кадастрів.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 07.02.2020 у справі №127/13810/17, від 06.02.2020 у справі №369/8351/16-а, від 27.11.2019 у справі №127/28475/15-а, від 05.11.2019 у справі №359/7966/16-а, яка, в силу положень частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, має враховуватись судом під час прийняття рішення.
Правова позиція з цього питання була висловлена також в постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 №10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації".
За вказаних обставин, суд дійшов висновку, що відповідач є розпорядником запитуваної позивачем інформації, а тому були відсутні правові підстави, передбачені статтею 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації", для відмови у задоволенні запиту про надання такої інформації.
Щодо позовної вимоги зобов'язати відповідача надати позивачу повну інформацію за запитом від 12.08.2020, суд зазначає таке.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, але можливість обрати з двох або більш альтернатив, кожна з яких є законною. У разі, коли законом передбачено єдиний можливий варіант поведінки адміністративного органу, але він діє в іншій спосіб, аніж той, що передбачено законом, мова про дискрецію не йде, в такому випадку порушено принцип законності як складової принципу верховенства права. Слід зауважити, що межі судового контролю за рішеннями та діями адміністративного органу дозволяють оцінити їх за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, у тому числі в розрізі висвітленої проблематики.
Так, за відсутністю прямо визначених у Законі підстав для відмови щодо надання публічної інформації вимоги заяви позивача належало виконати. Жодного іншого законного способу поведінки законодавством не передбачено.
Практика Європейського суду з прав людини підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v. Bulgaria" №30985/96).
Аналогічна правова позиція щодо меж дискреційних повноважень суб'єкта владних повноважень при надання відповіді на запит про надання публічної інформації викладена у постанові Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №826/23192/15.
Відповідно до частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, оцінивши допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок в їх сукупності за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об'єктивному та безпосередньому дослідженню наявних у справі доказів, суд приходить до висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що належить задовольнити повністю.
Оскільки позивач звільнена від сплати судового збору і не надала доказів понесених судових витрат, відсутні підстави для їх розподілу.
Керуючись ст.ст. 6, 9, 14, 72, 76, 90, 241-246, 255, 295 КАС України, суд
1. Позов ОСОБА_1 задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо ненадання ОСОБА_1 публічної інформації за запитом від 12.09.2020.
Зобов'язати виконавчий комітет Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Байди Вишневецького, буд. 36, код ЄДРПОУ 04061547) розглянути запит від 12.09.2020 (вх. від 14.09.2020 №9331-2) ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) про надання публічної інформації та надати повну, точну і достовірну інформацію на цей запит відповідно до вимог чинного законодавства.
2. Судові витрати розподілу не підлягають.
3. Копію рішення направити особам, які беруть участь у справі.
4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня підписання рішення.
Суддя О.А. Рідзель