24 листопада 2020 р.Справа № 480/604/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Бегунца А.О.,
Суддів: Рєзнікової С.С. , Мельнікової Л.В. ,
за участю секретаря судового засідання Машури Г.І.
представника позивача Тиченка М.П.,
представників відповідача Демченка О.О., Шаповал С.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.07.2020 року, головуючий суддя І інстанції: М.М. Шаповал, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, повний текст складено 16.07.20 року по справі № 480/604/20
за позовом Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради
до Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області
про визнання протиправним та скасування пункту припису,
Позивач Комунальне підприємство "Міськводоканал" Сумської міської ради звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області, в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати п. 1 припису Сумського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області № 2 від 28.08.2019 щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), виданого директору КП "Міськводоканал".
Свої позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що за результатами перевірки дотримання позивачем вимог санітарного законодавства у сфері питної води та питного водопостачання населення, лікарем - епідеміологом відділу державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Сумського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області, згідно з актом перевірки № 2 від 28.08.2019, внесено припис № 2 щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю). Позивач вважає вимоги п. 1 припису необґрунтованими та протиправними, оскільки він не відповідає фактичним обставинам справи і не містить вказівок про те, що саме порушено та що саме необхідно зробити КП "Міськводоканал", а відтак вказаний припис слід скасувати в цій частині.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 13.07.2020 позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним та скасовано пункт перший припису Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області № 2 від 28 серпня 2019 року, виданого комунальному підприємству "Міськводоканал" Сумської міської ради.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області на користь Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради в рахунок відшкодування судових витрат 2102 грн.
Не погодившись з вказаним рішенням, відповідачем ГУ Держпродспоживслужбою в Сумській області подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.07.2020 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог КП "Міськводоканал" СМР відмовити.
В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає, що в ході проведеної перевірки позивача, виявлено ряд порушень вимог законодавства у сфері питної води та питного водопостачання населення. На підставі вказаного відповідачем складено припис, яким надано строк на усунення виявлених порушень законодавства у сфері питної води та питного водопостачання населення. Складений акт перевірки підписано позивачем без заперечень та зауважень, що свідчить про визнання виявлених порушень. Зазначає, що Головне управління діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до відзиву на апеляційну скаргу, позивач зазначає, що КП "Міськводоканал" СМР не порушено вимог ст. 18 ЗУ "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" та п. 3 Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998, на які є посилання в оскаржуваному приписі, відтак відсутні підстави для видачі спірного припису.
В судовому засіданні представники відповідача просили рішення суду першої інстанції скасувати, з підстав зазначених в апеляційній скарзі та у задоволенні позовних вимог відмовити.
Представник позивача просив у задоволенні апеляційної скарги відмовити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено наявними в матеріалах справи доказами, що КП "Міськводоканал" СМР здійснює свою господарську діяльність у сфері житлово-комунального господарства, надає послуги підприємствам, установам, організаціям і населенню з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення.
Відповідно до наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області від 04.07.2019 № 57 - ОД та направлення на проведення заходу, посадовими особами управління в період з 15.08.2019 по 28.08.2019 проведено плановий захід державного нагляду (контролю) у формі перевірки КП "Міськводоканал", результати якої оформлено актом перевірки № 2.
На підставі вказаного акту складено припис від 28.08.2019 № 2, яким виявлені наступні порушення:
- на момент перевірки підприємством водопостачання не надано спеціально розроблений та затверджений в органах місцевого самоврядування Проект про організацію (установлення) зон санітарної охорони джерел водопостачання для діючих водопроводів (за даними адміністрації знаходиться на затвердженні в органах місцевого самоврядування), що є порушенням ст. 18 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" № 4004-ХІІ, Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів";
- спеціально розроблений для діючих водопроводів Проект про організацію (установлення) зон санітарної охорони джерел водопостачання не погоджено в територіальному органі Держпродспоживслужби, що є порушенням п. 3 Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів";
- порушується водоохоронний режим підземних джерел централізованого водопостачання в частині вимог п.1 щодо каналізування будівель 1 поясу ЗСО (приміщень ВНС та туалетів) Лепехівського, Тополянського, Лучанського, Н. Оболонського водозаборів (будівлі ВНС та вигріба туалетів для персоналу не каналізовані, відсутні системи локального очищення стічних вод), що є порушенням ст. 36 Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів";
- на території 1-II поясу ЗСО підземних джерел водопостачання розташовані незатампоновані артсвердловини, які потребують тампонажу, що є порушенням ст. 36 Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів";
- територія 1 поясу ЗСО підземних джерел водопостачання Лепехівського, Тополянського, Лучанського, Н.Оболонського водозаборів не спланована для каналізованих поверхневих стоків, що є порушенням ст. 36 Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів";
- у межах 1 поясу ЗСО підземних джерел водопостачання Лепехівського водозабору розміщено споруди (склад для хлорного вапна, запчастин обладнання ), які безпосередньо не пов'язані із забором, подачею води та водопідготовкою, що є порушенням ст.36 Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів";
- не забезпечено вимоги Правового режиму ЗСО підземних джерел водопостачання щодо встановлення суцільних огорож в межах 1 поясу ЗСО підземних джерел водопостачання: потребують відновлення окремі ділянки огорожі 1 поясу ЗСО Новооболонського (920 п.м), Лепехівського (800 п.м), Лучанського (460 п.м) водозаборів, що є порушенням ст. 36 Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів";
- потребує оновлення зовнішнього оздоблення фасад приміщення ВНС Тополянського водозабору (штукатурно-фарбове зовнішнє покриття та вимощення фундаменту будівель із порушеннями цілісності ), що є порушенням Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів";
- потребує ремонту та оновлення штукатурно-фарбове покриття стін, стелі виробничих приміщень ВНС Тополянського, Пришибського, Лучанського, Н.Оболонського водозаборів (покриття із тріщинами, слідами затікання, вибоїнами штукатурки), не облаштовано вимощення та відсутнє тверде покриття пішохідних доріжок в межах І поясу ЗСО Н.Оболонського, Лучанського, Тополянського водозаборів, що є порушенням Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів";
- органами місцевого самоврядування не забезпечено впровадження заходів щодо забезпечення правового режиму захисту підземних джерел водопостачання у II поясі ЗСО Лепехівського, Лучанського, Тополівського, Н.Оболонського водозаборів в межах обласного центру (присутність неканалізованих вигрибів приватного житлового сектору , відсутня міська програма перспективного комунального благоустрою в межах ІІ- ІІІ поясу ЗСО підземних джерел централізованого водопостачання), що є порушенням Правового режиму Постанови КМУ № 2024 від 18.12.1998 "Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів" (а.с. 97-98).
На підставі цих порушень, в пункті першому припису КП "Міськводоканал" запропоновано: "Спеціально розроблений для діючих водопроводів Проект про організацію (установлення) зон санітарної охорони джерел водопостачання затвердити на рівні органів місцевого самоврядування та забезпечити погодження в територіальному органі Держпродспоживслужби. Копію кінцевого варіанту документу надати для ознайомлення до Сумського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області. Термін до 01.09.2020 р."
Не погодившись з п. 1 припису Сумського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області № 2 від 28.08.2019, позивач звернувся до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки пункт перший припису не містить конкретних, однозначно сформулюваних вимог і вказівок, його не можна вважати правомірним.
Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду, з урахуванням наступного.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (надалі - Закон № 877-V).
Державний нагляд (контроль), відповідно до визначення наведеного у ст. 1 вказаного Закону, - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до приписів статті 3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7 Закону № 877-V).
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який, у відповідності до приписів частини 6 статті 7 Закону № 877-V, повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу (частина 7 статті 7 Закону № 877-V).
Припис, згідно із частиною 8 статті 7 Закону № 877-V, є обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Матеріалами справи встановлено, що на момент проведення державного нагляду (контролю) позивачем не надано спеціально розроблений проект про організацію (установлення) зон санітарної охорони джерел водопостачання для діючих водопроводів (проект ЗСО), погоджений з державними органами земельних ресурсів, санітарно-епідеміологічного нагляду, охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології та затверджений в органах місцевого самоврядування.
Пунктом 1 припису № 2 від 28.08.2019 КП "Міськводоканал" СМР запропоновано затвердити на рівні органів місцевого самоврядування та забезпечитти погодження в територіальному органі Держпродспоживслужби спеціально розроблений для діючих водопроводів Проект про організацію (установлення) зон санітарної охорони джерел водопостачання. Надати копію кінцевого варіанту даного документу для ознайомлення до Сумського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області до 01.09.2020.
В апеляційній скарзі позивач зазначає, що до прийняття вказаного припису Сумською філією ДРПВІ "Дніпродіппроводгосп" у відповідності до вимог діючого законодавства розроблено для КП "Міськводоканал" СМР проект зон санітарної охорони існуючих водозаборів питної води в м. Суми, який погоджений ГУ Держсанепідслужби у Сумській області листом від 29.01.2015 № 2/195 та затверджено Сумською міською радою згідно рішення № 4416 від 19.12.2018.
Колегія суддів зазначає, що наданий до матеріалів справи документ "Розробка проекту зон санітарної охорони водозаборів питної води в м. Суми" не є проектом про організацію (установлення) зон санітарної охорони джерел водопостачання для діючих водопроводів, а лише свідчить про наміри розробити відповідний проект.
Також встановлено, що КП "Міськводоканал" СМР звернувся до ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області з листом від 04.09.2019 № 6899 про погодження проекту ЗСО. Однак, позивачу надано відповідь № 2879-04.2/19 від 18.10.2019 про неможливість погодження даного проекту.
Підставою для скасування п. 1 припису Сумського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області № 2 від 28.08.2019, суд першої інстанції зазначає, що позивачу було незрозуміло в яких саме органах місцевого самоврядування (Сумська міська рада чи Сумська обласна рада) необхідно затвердити проект ЗСО та в якому органі Держпродспоживслужби його слід погоджувати.
Так, матеріалами справи встановлено, що акт перевірки № 2 від 28.08.2019, на підставі якого виданий припис, як і сам припис, підписані позивачем без зауважень та заперечень. Так, після перевірки і на виконання припису позивач звернувся до відповідача з листом № 6899 від 04.09.2019 про погодження проекту ЗСО, а листом № 19/6969 від 10.09.2019 повідомив про хід виконання припису. Крім того, позивач з метою виконання припису Держпродспоживслужби листом від 06.09.2019 № 19/6328 звернувся до міського голови м. Суми за фінансуванням заходів, викладених в приписі. Тобто, позивачу було відомо який орган повинен затвердити проект ЗС.
Крім того, слід зазначити, що Верховний Суд у постанові від 27.07.2018 по справі № 808/918/17 дійшов висновку, що при оцінці процедурних порушень та недоліків розпорядчого документа слід враховувати чи звертався позивач до контролюючого органу із запереченнями на акт перевірки і чи може зазначене процедурне порушення спростувати факт здійсненого позивачем порушення законодавства.
Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 8-1 Водного Кодексу України, до компетенції обласних рад відноситься затвердження проектів зон санітарної охорони господарсько-питних водозаборів. Відповідно до ст. 1, 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" Сумська обласна рада віднесена до органів самоврядування.
Згідно п. 7 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого Постановою КМУ від 02.09.2015 № 677, Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Колегія суддів зазначає, що саме Головне управління Держпродспоживслужби у Сумській області є територіальним орагном Держпродспоживслужби, про що зазначено в Положенні, затвердженого наказом Держпродспоживслужби України № 162 від 24.04.2020.
Слід зазначити, що не є підставою для скасування припису, якщо він не містить переліку заходів, які необхідно здійснити для усунення виявленого правопорушення, оскільки в приписі міститься вимога усунути порушення та зазначено у чому воно полягає з посиланням на закон.
Аналогічні висновки містить постанова Верховного суду від 23.01.2018 по справі № 2а/2570/6273/2011.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Не врахування судом першої інстанції зазначених обставин, призвело до неправильного вирішення справи, а відтак рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню відповідно до положень ст. 317 КАС України з прийняттям постанови про відмову у задоволенні позовних вимог.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справ.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області задовольнити.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 13.07.2020 року по справі № 480/604/20 скасувати.
Прийняти постанову, якою у задоволенні позовних вимог Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради до Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області про визнання протиправним та скасування пункту припису відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя (підпис)А.О. Бегунц
Судді(підпис) (підпис) С.С. Рєзнікова Л.В. Мельнікова
Повний текст постанови складено 04.12.2020 року