Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710
місто Харків
08.12.2020р. справа №520/15288/2020
Харківський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Сліденка А.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без призначення судового засідання з повідомленням (викликом) сторін справу за позовом
ОСОБА_1
до Орільської селищної ради
провизнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -
встановив:
Матеріали позову одержані судом 04.11.2020р. Рішення про прийняття справи до розгляду було прийнято 05.11.2020 р. Відповідно до ч. 2 ст. 262 КАС України розгляд справи по суті може бути розпочатий з 07.12.2020 р.
Позивач, ОСОБА_1 (далі за текстом - заявник, громадянин, запитувач), у порядку адміністративного судочинства заявив вимоги про: 1) визнання незаконними дій Орільської селищної раді з приводу відмови у задоволенні запиту №4 на отримання публічної інформації ОСОБА_1 (відмову у наданні інформації) від 03.04.2020р.; 2) зобов'язання Орільської селищної ради надати відповідь на запит №4 ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 03.04.2020р., а саме: надіслати ОСОБА_1 поштою та електронною поштою копії рішень сесій Орільської селищної ради та розпоряджень сільського голови за період з 01.01.2000 по 31.10.2019.
Аргументуючи цю вимогу зазначив, що за звернення із запитом на отримання публічної інформації листом від 30.04.2020 року, відповідач протиправно відмови у наданні публічної інформації з підстав відсутності сплати витрат на копіювання та друк запитуваної інформації, яка перевищує 10 сторінок, при цьому у листі відповідачем не зазначено розмір фактичних витрат із зазначенням кількості сторінок, які необхідно копіювати та друкувати.
Відповідач, Орільська селищна рада (далі за текстом - владний суб'єкт, селищна рада) з поданим позовом не погодився.
Заперечуючи проти позову зазначив, що запитувача інформації було повідомлено, що копіювання або друк документів, кількість яких перевищує 10 сторінок, згідно вимог ст. 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації», за запитом здійснюється після підтвердження оплати вартості фактичних витрат, пов'язаних із копіюванням або друком документів. Проте заявником не було надано підтвердження оплати вартості фактичних витрат на копіювання або друк.
Відзив на позов надійшов 27.11.2020 р.
За таких обставин, суд не вбачає перешкод у вирішенні спору по суті, адже учасниками справи у прийнятні поза розумним сумнівом строки були реалізовані права на подачу відповідних процесуальних документів.
Суд, повно виконавши процесуальний обов'язок зі збору доказів, перевіривши доводи сторін добутими доказами, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст належних норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, виходить з таких підстав та мотивів.
Установлені судом обставини спору полягають у наступному.
03.04.2020р. заявником було складено адресований селищній раді запит №4 з приводу направлення на пошту: 61124, м. Харків, а/с 9613 та електронну пошту: infopublik@ukr.net копії рішень сесій Орільської селищної ради та розпоряджень сільського голови за період з 01.01.2000 по 31.10.2019р. (а.с.11).
Того ж дня, 03.04.2020р., заявником були направлені запити на отримання публічної інформації до Орільської селищної ради Лозівського району Харківської області за № 1, 2, 3.
Листом Орільської селищної ради від 30.04.2020р. було надано відповідь одночасно на запити 1, 2, 3, 4 від 03.04.2020р. №02-31/423.
У згаданому листі зазначено, що відповідно до ст. 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» у разі, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів, обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. У запиті не зазначено, що заявник зобов'язується сплатити за друк копій та сканування документів, на які згідно розпорядження Орільського селищного голови від 27.06.2012р. №02-03/36 затверджено розмір витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитами на інформацію та порядок відшкодування цих витрат. Щодо запиту копій журналу реєстрації вхідної кореспонденції зазначено, що ця інформація належить до службової, відповідно є інформацією з обмеженим доступом відповідно до Закону України «Про інформацію».
Вважаючи такі дії з приводу відмови Селищної ради у надані доступу до публічної інформації за запитом №4 протиправними, заявник ініціював даний спір.
Як встановлено судом із відзиву на позов, заявником у межах справ №520/14717/2020, №520/14793/2020 та №520/14794/2020 окремо оскаржені відмови за запитами №1, 2 та 3.
Рішенням від 02.12.2020р. позов заявника по справі №520/14717/2020 задоволено частково, а саме: визнано незаконними дії Орільської селищної раді щодо відмови у задоволенні запиту №1 на отримання публічної інформації ОСОБА_1 (відмову у наданні інформації) від 03.04.2020; зобов'язано Орільську селищну раду повторно розглянути запит №1 ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 03.04.2020, з урахуванням висновків суду.
Рішенням від 02.12.2020р. позов заявника по справі №520/14793/2020 задоволено частково, а саме: визнано протиправними дії Орільської селищної раді щодо відмови у задоволенні запиту №2 на отримання публічної інформації ОСОБА_1 (відмову у наданні інформації) від 03.04.2020р.; зобов'язано Орільську селищну раду повторно розглянути запит №2 ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 03.04.2020, з урахуванням висновків суду у даній справі.
Вирішуючи по суті даний спір, суд вважає, що до відносин, які склались на підставі установлених обставин спору, підлягають застосуванню наступні норми права.
Статтями 1 і 8 Конституції України проголошено, що Україна є правовою державою, де діє верховенство права.
У ч.2 ст.19 Конституції України згадано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому, у ч.1 ст.68 Конституції України також згадано, що кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
Отже, усі без виключення суб'єкти права на території України зобов'язані дотримуватись існуючого у Державі правового порядку, а суб'єкти владних повноважень (органи публічної адміністрації) додатково обтяжені ще й обов'язком виконувати доведені законом завдання виключно за наявності приводів та способом, чітко обумовленими законом.
Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Суспільні відносини з приводу обігу публічної інформації додатково регламентовані як положеннями Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992р. №2657-XII (далі за текстом - Закон №2657-XII), так і положеннями Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011р. № 2939-VI (далі за текстом - Закон №2939-VI).
Так, згідно зі ст.5 Закону № 2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
Відповідно до ст.20 Закону № 2657-XII за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.
За визначенням ч.1 ст.1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
У силу п.1 ч.1 ст.3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
Як то визначено ст.12 Закону № 2939-VI, суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
У розумінні п.1 ч.1 ст.13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Отже, Селищна рада належить до кола розпорядників публічної інформації.
Відтак, створювані Селищною радою правові акти індивідуальної дії і локальні нормативно-правові акти є за правовим характером, змістом та юридичною суттю є документами з публічною інформацією.
Обов'язок владного суб'єкта у наданні цих документів на запит зацікавленої особи безвідносно до мотивів і причин інтересу зумовлений ч.1 ст.5 Закону № 2939-VI і обмежується або критерієм належності інформації до обмеженої в обороті, або критерієм фізичної відсутності цієї інформації.
Відповідно до ст. 21 Закону №2939-VI інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується.
У ході розгляду справи судом з'ясовано, що владний суб'єкт допустив об'єднання декількох запитів заявника в одне питання, що законом не передбачено та призвело до однозначного збільшення обсягу інформації.
При цьому, конкретного обсягу публічної інформації саме за запитом №4 владний суб'єкт не визначив.
Також владний суб'єкт не навів у відповіді жодних юридичних та фактичних мотивів відсутності у запитуваної інформації характеру (ознак) суспільно важливої, тобто допустив не розмежування публічної інформації, обсяг якої понад 10 сторінок підлягає наданню оплатно, від публічної інформації, котра має бути надана взагалі безоплатно безвідносно до параметру - обсяг сторінок.
Окремо, зважаючи на ухвалу Конституційного Суду України від 25.06.2013р. №29-у/2013 та постанови Верховного Суду від 17.01.2020р. у справі №818/40/17, від 27.01.2020р. у справі №815/2873/18, суд доходить до переконання про те, що десять сторінок документів із публічною інформацією надаються безкоштовно та безумовно мають бути направлені у відповідь на запит зацікавленої особи.
Відносно решти сторінок може бути розпочата процедура відшкодування фактичних витрат на копіювання та друк.
Тож, вчинення відмови у задоволенні запиту на отримання публічної інформації стосовно всього обсягу запитуваної інформації з мотиву відшкодування витрат, пов'язаних з копіюванням та друком, слід визнати неправомірною.
Продовжуючи розгляд справи, суд зважає, що критерії законності управлінського волевиявлення (як у формі рішення, так і у формі діяння) владного суб'єкта викладені законодавцем у приписах ч.2 ст.2 КАС України, а у силу ч.2 ст.77 КАС України обов'язок доведення факту дотримання цих критеріїв покладений на владного суб'єкта шляхом подання до суду доказів та наведення у процесуальних документах доводів як відповідності закону вчиненого волевиявлення, так і помилковості аргументів іншого учасника справи.
З положень частин 1 і 2 ст.77 КАС України у поєднанні з приписами ч.4 ст.9, абз.2 ч.2 ст.77, частин 3 і 4 ст.242 КАС України слідує, що владний суб'єкт повинен доводити обставини фактичної дійсності за стандартом доказування - «поза будь-яким розумним сумнівом», у той час як до приватної особи підлягає застосуванню стандарт доказування - «баланс вірогідностей».
Разом із тим, суд вважає, що саме лише неспростування владним суб'єктом задекларованого, але не підтвердженого документально твердження приватної особи про конкретну обставину фактичної дійсності, не означає реального існування такої обставини.
І хоча спір безумовно підлягає вирішенню у порядку ч.2 ст.77 КАС України, однак суд повторює, що реальність (справжність та правдивість) конкретної обставини фактичної дійсності не може бути сприйнята доведеною виключно через неспростування одним із учасників справи (навіть суб'єктом владних повноважень) декларативно проголошеного, але не доказаного твердження іншого учасника справи, позаяк протилежне явно та очевидно прямо суперечить меті правосуддя - з'ясування об'єктивної істини у справі.
Перевіряючи наведені учасниками спору аргументи приєднаними до справи доказами, суд констатує, що у ході розгляду справи владним суб'єктом не подано доказів відповідності закону реально вчиненого управлінського волевиявлення у вигляді відмови, а обсяг використаних доказів та обрані мотиви не дозволяють визнати юридично правильними та фактично обґрунтованими ті підстави, які покладені адміністративним органом в основу цього діяння.
Згідно з ч.1 ст.2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При цьому, суд зважає, що у силу правового висновку постанови Верховного Суду від 07.11.2019р. по справі № 826/1647/16 (адміністративне провадження № К/9901/16112/18) обов'язковою умовою визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
Оцінивши добуті по справі докази в їх сукупності за правилами ст.ст.72-78, 90, 211 КАС України, суд зазначає, що владний суб'єкт у спірних правовідносинах не дотримався вимог ч.2 ст.19 Конституції України, позаяк вчинив неумотивовану відмову у доступі до публічної інформації.
Заявлена у справі вимога про визнання дій владного суб'єкта незаконними не передбачена нормами КАС України у якості способу захисту порушеного права.
Тому ця вимога до задоволення не підлягає.
Водночас із цим, невідповідність закону реально вчиненого владним суб'єктом управлінського діяння та створення цим діянням негативних наслідків спонукає суд до застосування ч.2 ст.9 КАС України, виходу за межі позову та визнання протиправною вчиненої Селищною радою відмови у наданні доступу до публічної інформації за запитом №4 від 03.04.2020р.
Продовжуючи розгляд справи в частині позову за вимогою про зобов'язання надати рішень Орільської селищної ради та копії розпоряджень Орільського селищного голови за період 01.01.2000р.-311.10.2019р., суд відмічає, що у розумінні ч.1 ст.77 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до ч.1 ст.73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування, а у силу ч.2 цієї ж статті кодексу предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно з ч.1 ст.74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом, а у силу ч.2 цієї статті кодексу обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Як то передбачено ч.1 ст.75 КАС України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.
Частиною 1 ст.76 КАС України визначено, що достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
Зважаючи на приписи наведених норм процесуального закону суд констатує відсутність в матеріалах справи будь-яких доказів існування копії рішень сесій Орільської селищної ради та розпоряджень сільського голови за період з 01.01.2000 по 31.10.2019р.
При цьому, суд відзначає, що норми Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" взагалі виключають існування такого письмового документу як рішення сесії, позаяк сесія є виключно формою роботи органу місцевого самоврядування.
Відповідно до ч.1 ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради.
Згідно з ч.1 ст.11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
У розумінні ст.12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міський, селищний сільський голова є головною посадовою особою територіальної громади.
Звідси слідує, що орган місцевого самоврядування - рада, виконавчий комітет ради та виконавчі органи ради і міський, селищний, сільський голова є різними окремими та незалежними суб'єктами владних повноважень у розумінні п.7 ч.1 ст.4 КАС України.
Тому заявлені до Селищної ради вимоги відносно розпоряджень Орільського селищного голови слід визнати безпідставними.
За правилом ч.3 ст.12 та ч.5 ст.51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради очолює сільський, селищний, міський голова.
Як то передбачено ч.1 ст.53 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання.
Частиною 6 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
У ході розгляду справи заявником не подано до суду доказів реального існування запитуваних документів як речей матеріального світу.
Між тим, відсутність доказів реального існування вказаних документів, як і відсутність інформації щодо дійсного обсягу запитуваної інформації та доказів сплати заявником обсягу публічної інформації понад 10 сторінок, зумовлює як передчасність, так недоведеність даної вимоги заявника.
Тому суд вважає за необхідне застосувати інститут виходу за межі позову і обтяжити Сільську раду обов'язком повторно вирішити по суті запит заявника про доступ до публічної інформації з урахуванням висновків суду по даній справі.
При розв'язанні спору, суд зважає на практику Європейського суду з прав людини щодо застосування ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі за текстом - Конвенція; рішення від 21.01.1999р. у справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", від 22.02.2007р. у справі "Красуля проти Росії", від 05.05.2011р. у справі "Ільяді проти Росії", від 28.10.2010р. у справі "Трофимчук проти України", від 09.12.1994р. у справі "Хіро Балані проти Іспанії", від 01.07.2003р. у справі "Суомінен проти Фінляндії", від 07.06.2008р. у справі "Мелтекс ЛТД (MELTEX LTD) та Месроп Мовсесян (MESROP MOVSESYAN) проти Вірменії") і тому надав оцінку усім обставинам справи, котрі мають юридичне значення для правильного вирішення спору, та дослухався до усіх аргументів сторін, які ясно і чітко сформульовані та здатні вплинути на результат вирішення спору.
Розподіл судових витрат по справі слід здійснити відповідно до ст.139 КАС України та Закону України "Про судовий збір".
Керуючись ст.ст.8, 19, 124, 129 Конституції України, ст.ст.6-9, ст.ст.241-243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
вирішив:
Позов - задовольнити частково.
Вийти за межі позовних вимог.
Визнати протиправною оформлену листом від 30.04.2020 року №02-31/423 відмову Орільської селищної ради у доступі до публічної інформації за запитом ОСОБА_1 № 4 від 03.04.2020р.
Зобов'язати Орільську селищну раду (адреса: 64640, Харківська область, Лозівський район, смт. Орілька, вул. Перемоги, 58) повторно розглянути по суті запит ОСОБА_1 (місцезнаходження - АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код - НОМЕР_1 ) №4 про доступ до публічної інформації від 03.04.2020р. з урахуванням висновків суду по даній справі.
Позов у решті вимог - залишити без задоволення.
Роз'яснити, що судове рішення набирає законної сили відповідно до ст.255 КАС України (після закінчення строку подання скарги усіма учасниками справи або за наслідками процедури апеляційного перегляду; підлягає оскарженню до Другого апеляційного адміністративного суду у строк згідно з ч.1 ст.295 КАС України (протягом 30 днів з дати виготовлення повного судового рішення).
Суддя Сліденко А.В.