26 листопада 2020 року Чернігів Справа № 620/185/20
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі
головуючої судді Ткаченко О.Є.,
за участю секретаря Андрушко І.М.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника позивача Коленченка О.О.,
представника третьої особи Жежко Т.О.,
розглянувши в порядку загального позовного провадження в приміщенні суду справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради, про визнання протиправними та нечинними пунктів правил благоустрою,
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Чернігівської міської ради, в якому просить визнати протиправними та нечинними:
- п. 9.2.28 Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова в редакції, затвердженій рішенням Чернігівської міської ради № 49/VII-2 від 24.12.2019, в частині заборони надавати послуги - на усій території міста, окрім спеціально призначених для цього місць, без відповідних дозвільних документів.
- п. 9.2.32 Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова в редакції, затвердженій рішенням Чернігівської міської ради № 49/VII-2 від 24.12.2019, в частині заборони виводити коней тощо за межі місця їх постійного утримання.
- п. 9.2.36 Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова в редакції, затвердженій рішенням Чернігівської міської ради № 49/V11-2 від 24.12.2019, в частині заборони здійснювати будь-яку діяльність із використанням тварин у громадських місцях з метою отримання прибутку.
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначає, що рішенням Чернігівської міської ради № 49/VII-2 від 24.12.2019 затверджені в новій редакції Правила благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова. Проте, оскаржувані пункти даних Правил благоустрою порушують закони України та гарантовані Конституцією України її права як громадянина та як фізичної особи-підприємця на підприємницьку діяльність, на працю, право пересування вулицями міста Чернігова на належному їй на праві власності гужовому транспорті.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 16.01.2020 відкрито провадження у справі та призначено слухання справи в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 04.02.2020, занесеною секретарем судового засідання в протокол судового засідання, ухвалено розгляд справи здійснювати за правилами загального позовного провадження та залучено до участі у справі третю особу на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради.
У встановлений судом строк відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому останній просить відмовити в задоволенні позову з підстав того, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем було дотримано всіх вимог чинного законодавства України щодо процедури прийняття такого рішення, та вважає, що оскаржувані пункти Правил ніяким чином не порушують прав, свобод та інтересів позивачки.
Позивачкою подана відповідь на відзив, в якій остання підтримала позицію, викладену в позовній заяві.
Представником третьої особи подані пояснення, в яких вказує, що позивачкою фраза: «надавати послуги - на усій території міста, окрім спеціально призначених для цього місць, без відповідних дозвільних документів», вирвана з контексту пункту 9.2.28 Правил благоустрою м. Чернігова та тлумачиться позивачкою на власний розсуд, а не в контексті самого пункту 9.2.28. Також, не може порушувати прав та законних інтересів позивачки і пункт 9.2.32 Правил благоустрою м. Чернігова, згідно з яким суб'єктам у сфері благоустрою забороняється виводити сільськогосподарських тварин (корови, свині, кози, вівці, коні тощо) та птицю (кури, гуси, качки тощо) за межі місця їх постійного утримання (за винятком випадків, обумовлених необхідністю доставки тварин, птиці у ветеринарну установу), оскільки цей пункт стосується сільськогосподарських тварин. Не порушує пункт 9.2.32 Правил благоустрою м. Чернігова і Правил дорожнього руху відносно прав і інтересів позивачки, оскільки у даному випадку позивачка як учасник дорожнього руху повинна виконувати правила, встановлені розділом 7 Правил дорожнього руху «Вимоги до осіб, які керують гужовим транспортом, і погоничів тварин». Тому оскаржувані пункти Правил благоустрою м. Чернігова відповідають нормам чинного законодавства України та не порушують права, свободи та законні інтереси фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 .
Розглянувши подані документи і матеріали, судом встановлено наступне.
Дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив такі факти та відповідні до них правовідносини.
ОСОБА_1 15.11.2010 зареєстрована фізичною особою-підприємцем. Серед видів діяльності є розведення коней та інших тварин родини конячих (код КВЕД 01.43); інша діяльність у сфері спорту (основний) (код КВЕД 93.19); організування інших видів відпочинку та розваг (код КВЕД 93.29); інший пасажирський наземний транспорт, н.в.і.у (пасажирські перевезення транспортними засобами з використаним людської або тваринної сили) (код КВЕД 49.39) (а.с.9-17).
У власності позивачка має коней різних порід та підпорід, в тому числі порід поні та підпорід віслюків/мулів/лошаків (18-24).
На думку позивачки, пункти 9.2.28, 9.2.32 та 9.2.36 в частині Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова, затверджені рішенням Чернігівської міської ради від 24.12.2019 № 49/VII-2 в новій редакції, порушують закони України та гарантовані Конституцією України її права як громадянина та як фізичної особи-підприємця на підприємницьку діяльність, на працю, право пересування вулицями міста на належному їй на праві власності гужовому транспорті.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає наступне.
В силу статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
За приписами частини першої статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
З метою удосконалення нормативно-правового регулювання відносин у сфері благоустрою міста, належного утримання та раціонального використання його території, забезпечення чистоти та порядку в місті, Чернігівська міська рада рішенням від 24.12.2019 № 49/VII-2 затвердила Правила благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова (далі - Правила благоустрою м. Чернігова) (а.с. 185-219).
Правила благоустрою м. Чернігова встановлюють вимоги щодо благоустрою території населеного пункту, містять загальнообов'язкові норми, що регулюють належне утримання та раціональне використання території міста, за порушення яких настає відповідальність, передбачена чинним законодавством України (пункт 1.1).
Згідно пункту 1.3 дія Правил благоустрою м. Чернігова поширюється на всю територію міста. Правила благоустрою м. Чернігова є обов'язковими для виконання усіма фізичними та юридичними особами на території міста.
Відповідно до пункту 1.4 Правил благоустрою м. Чернігова благоустрій міста - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращення мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території міста з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Правила благоустрою м. Чернігова розроблені на підставі вимог чинного законодавства України, регулюють права та обов'язки учасників правовідносин у сфері благоустрою території міста, визначають комплекс заходів, необхідних для забезпечення чистоти та порядку в місті (пункт 1.2).
Так, відповідно до п. 44 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон від 21.05.1997 № 280/97) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.
Згідно зі ст. 59 Закону від 21.05.1997 № 280/97 рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Так, ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 № 1160-IV (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що регуляторний акт це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
З аналізу наведеної норми вбачається, що за своє природою регуляторним актом є рішення, що змінює норми права, розрахований на неодноразове застосування та щодо невизначеного кола осіб.
Правила благоустрою м. Чернігова встановлюють вимоги щодо благоустрою території населеного пункту, містять загальнообов'язкові норми, що регулюють належне утримання та раціональне використання території міста, за порушення яких настає відповідальність, передбачена чинним законодавством України (пункт 1.1).
Надаючи правовий аналіз зазначеній нормі, суд вважає, що Правила благоустрою м. Чернігова за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, містять загальнообов'язкові норми, що регулюють належне утримання та раціональне використання території міста Чернігова.
Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.01.2018 у справі № 490/2099/15-а, від 08.05.2018 у справі № 405/5819/14-а, від 21.12.2018 у справі № 591/1335/15-а.
Отже, виходячи зі встановленої природи рішення Чернігівської міської ради від 24.12.2019 № 49/VII-2 «Про затвердження Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова» як регуляторного акта, його прийняттю мала передувати визначена законом процедура.
Процедуру прийняття регуляторного акта встановлено вимогами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, крім іншого: підготовку аналізу регуляторного впливу; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.
Громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право, зокрема: подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю (ст. 6 Закону).
Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій (ст. 8 Закону № 1160-IV). Згідно з визначенням термінів, зазначених у ст. 1 Закону № 1160-IV, аналіз регуляторного впливу - це документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
Відповідно до положень статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Регуляторні акти, прийняті центральними органами виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, державними спеціалізованими установами та організаціями, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації, визначених Кабінетом Міністрів України, не пізніш як у десятиденний строк після їх державної реєстрації або прийняття та підписання (ст. 12 Закону № 1160-IV).
Згідно з положеннями ч. 2 ст. 13 Закону № 1160-IV повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
З наведеного слідує висновок про обов'язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше за 1 місяць до прийняття такого проекту.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі N 428/7176/14-а.
Судом встановлено, що відповідно до Плану діяльності Чернігівської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2019 рік, затвердженого рішенням Чернігівської міської ради від 26.10.2018 № 35/VII-21, з метою удосконалення нормативно-правового регулювання відносин у сфері благоустрою міста, належного утримання та раціонального використання його території, забезпечення чистоти та порядку в місті, управлінням житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради був розроблений проект рішення Чернігівської міської ради «Про затвердження Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова в новій редакції».
Вказаний проект рішення та аналіз регуляторного впливу цього акта 20.11.2019 були оприлюднені на офіційному web-порталі Чернігівської міської ради за електронною адресою: www.chernigiv-rada.gov.ua у розділі «Публічна інформація», підрозділ «Регуляторна політика» (а.с. 54).
Протягом встановленого строку щодо проекту регуляторного акта були одержані зауваження і пропозиції від підприємств, установ, організацій, громадян, які відповідно до встановленого законом порядку були розглянуті та частково враховані розробником, в тому числі такі пропозиції і зауваження були отримані від позивачки та надана відповідь за наслідками їх розгляду (а.с. 28, 88, 89).
Отже, як вбачається із наданих доказів, матеріалів справи, рішення від 24.12.2019 № 49/VII-2 «Про затвердження Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова» прийнято Чернігівською міською радою у встановлений Законом спосіб вчинено включення проекту оскаржуваного акта (окремих його пунктів) до плану регуляторної діяльності, повідомлено про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, відповідного аналізу регуляторного впливу; проведено належним чином його обговорення.
З 02.01.2020 в Чернігові вступили в дію оновлені Правила благоустрою, забезпечення чистоти, порядку утримання і прибирання вуличних, дворових територій, парків, скверів та додержання тиші в громадських місцях м. Чернігова. Вони ухвалені рішенням сесії Чернігівської міської ради 24.12.2019, рішення має номер 49/VII-2.
Відповідно до цього рішення, Правила благоустрою м. Чернігова набрали чинності з дня оприлюднення. Вони опубліковані як на офіційному вебпорталі Чернігівської міської ради www.chernigiv-rada.gov.ua в розділі «Публічна інформація» - «Рішення міської ради», так і в друкованому ЗМІ (газета «Весть» від 02.01.2020 №1) (https://cheline.com.ua/news/society/viduchora-u-chernigovi-pochali-diyati-novi-pravila-blagoustroyu-198575).
Тобто відповідачем не порушено принципу прозорості та врахування громадської думки, що не тягне порушення прав як позивачки, так і інших осіб.
Правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади благоустрою населених пунктів і спрямування на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини визначає Закон України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005 № 2807-IV (далі - Закон від 06.09.2005 № 2807-IV).
Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 1 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Утримання в належному стані території - використання її за призначенням відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, правил благоустрою території населеного пункту, а також санітарне очищення території, її озеленення, збереження та відновлення об'єктів благоустрою.
Згідно з ст. 5 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.
До повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів, згідно з ч. 1 ст. 10 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV, належить: затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб'єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб); визначення на конкурсних засадах підприємств, установ та організацій (балансоутримувачів), відповідальних за утримання об'єктів благоустрою.
Відповідно до частин 1 та 2 ст. 34 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту (далі - Правила) - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування. Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства. У разі якщо відповідною сільською, селищною, міською радою не прийнято рішення про затвердження Правил, застосовуються Типові правила. Орган місцевого самоврядування забезпечує вільний доступ населення до затверджених Правил.
Правила включають: 1) порядок здійснення благоустрою та утримання територій об'єктів благоустрою; 2) вимоги до впорядкування територій підприємств, установ, організацій; 3) вимоги до утримання зелених насаджень на об'єктах благоустрою - територіях загального користування; 4) вимоги до утримання будівель і споруд інженерного захисту території; 5) вимоги до санітарного очищення території; 6) розміри меж прилеглої до підприємств, установ та організацій території у числовому значенні; 7) порядок розміщення малих архітектурних форм; 8) порядок здійснення самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів; 9) інші вимоги, передбачені цим та іншими законами.
Типові правила благоустрою території населеного пункту затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 310 від 27.11.2017.
У новій редакції Правила благоустрою м. Чернігова приведені у відповідність до Типових правил з деталізацією окремих положень, та, у зв'язку з необхідністю врегулювання питань, що виникають на місцевому рівні, доповнені нормами, зокрема, щодо обмеження використання об'єктів благоустрою при поводженні з тваринами.
По-перше, що стосується оскарження п. 9.2.28 Правил благоустрою м. Чернігова в частині заборони «надавати послуги - на усій території міста, окрім спеціально призначених для цього місць, без відповідних дозвільних документів».
Пунктом 9.2.28 Правил благоустрою м. Чернігова заборонено організовувати встановлення та встановлювати тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, у тому числі для здійснення підприємницької діяльності, здійснювати торгівельну діяльність, надавати послуги - на усій території міста, окрім спеціально призначених для цього місць, без відповідних дозвільних документів.
Абзацом 4 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 № 2806-IV передбачено, шо документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Як зазначає представник третьої особи (розробник вказаних Правил), пункт 9.2.28 Правил благоустрою м. Чернігова стосується саме тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, у тому числі для здійснення підприємницької діяльності, торгівельної діяльності та надавання послуг.
Суд бере до уваги, шо ФОП ОСОБА_1 не використовує у своїй господарській діяльності при наданні послуг з організації інших видів відпочинку та розваг тимчасові споруди.
Тобто, мається на увазі, у тому числі і надавати послуги саме у тимчасових спорудах торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, оскільки згідно з нормами чинного законодавства України, зокрема, Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, та Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 № 1417, дозвіл на розміщення тимчасових споруд установлений та отримання такого дозволу є обов'язковим.
Правила не можуть передбачати обов'язок фізичних і юридичних осіб щодо отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших документів дозвільного характеру, а також повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ, організацій, утворених такими органами, видавати зазначені документи (ч. 3 ст. 34 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV)
Крім того, слід зазначити, що згідно з п. 1 та п. 5 ч. 1 ст. 16 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV на об'єктах благоустрою забороняється виконувати роботи без дозволу в разі, якщо обов'язковість його отримання передбачена законом та самовільне встановлення об'єктів зовнішньої реклами, торговельних лотків, павільйонів, кіосків тощо.
Отже, Правилами благоустрою м. Чернігова не встановлено обов'язку для фізичних і юридичних осіб щодо отримання будь-яких дозволів, погоджень або інших документів дозвільного характеру, а також повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, підприємств, установ, організацій, утворених такими органами, видавати зазначені документи, а лише включено положення стосовно використання об'єктів благоустрою міста при проведенні певних видів діяльності лише за наявності довільних документів, отримання яких передбачено чинним законодавством України.
По-друге, що стосується оскарження п. 9.2.32 Правил благоустрою м. Чернігова в частині заборони «виводити коней тощо за межі місця їх постійного утримання».
Пунктом 9.2.32 Правил благоустрою м. Чернігова заборонено виводити сільськогосподарських тварин (корови, свині, кози, вівці, коні тощо) та птицю (кури, гуси, качки тощо) за межі місця їх постійного утримання (за винятком випадків, обумовлених необхідністю доставки тварин, птиці у ветеринарну установу).
Так, згідно зі п. 8 ч. 1 ст. 16 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV, яка встановлює обмеження при використанні об'єктів благоустрою, на об'єктах благоустрою забороняється, зокрема, випасати худобу, вигулювати та дресирувати тварин у не відведених для цього місцях.
Законом України «Про захист тварин від жорстокого поводження» від 21.02.2006 № 3447-IV визначено, що до домашніх тварин належать собаки, коти та інші тварини, що протягом тривалого історичного періоду традиційно утримуються і розводяться людиною, а також тварини видів чи порід, штучно виведених людиною для задоволення естетичних потреб і потреб у спілкуванні, що, як правило, не мають життєздатних диких популяцій, які складаються з особин з аналогічними морфологічними ознаками, та існують тривалий час у їх природному ареалі, а до сільськогосподарських тварин - тварини, що утримуються та розводяться людиною для отримання продуктів і сировини тваринного походження (ст. 1).
В позовній заяві, позивачка стверджує, що наявні у неї тварини використовуються у розважальних цілях та цілях транспортування, як гужовий транспорт (пасажирському перевезенні дітей та людей на замовлення на конях та поні верхи, у фаетоні).
Відповідно до п. 1.10 Правил дорожнього руху, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.10.2001 № 1306 (далі - ПДР) тротуар - елемент дороги, призначений для руху пішоходів, який прилягає до проїзної частини або відокремлений від неї газоном;
узбіччя - виділений конструктивно або суцільною лінією дорожньої розмітки елемент автомобільної дороги, який прилягає безпосередньо до зовнішнього краю проїзної частини, розташований з нею на одному рівні та не призначений для руху транспортних засобів, крім випадків, передбачених цими Правилами. Узбіччя може використовуватися для зупинки і стоянки транспортних засобів, руху пішоходів, мопедів, велосипедів (за відсутності тротуарів, пішохідних, велосипедних доріжок або у разі неможливості пересуватися по них), гужових возів (саней);
учасник дорожнього руху - особа, яка бере безпосередню участь у процесі руху на дорозі як пішохід, водій, пасажир, погонич тварин, велосипедист, а також особа, яка рухається в кріслі колісному;
транспортний засіб - пристрій, призначений для перевезення людей і (або) вантажу, а також встановленого на ньому спеціального обладнання чи механізмів.
Гужовий транспорт - вид дорожнього (безрейкового) транспорту, як вантажного, так і пасажирського, в якому транспортні засоби (вози) приводяться до руху тваринами. Як тяглові тварини використовуються коні, воли, буйволи, віслюки, мули, собаки, олені та ін. Назва пов'язана зі словом «гуж» - ремінь для з'єднання хомута з голоблями; існує також прислівник «гужем», тобто «гужовим транспортом».
Згідно із розділлм 7 ПДР, яким встановлені вимоги до осіб, які керують гужовим транспортом, і погоничів тварин, передбачено, що гужовий віз (сани) повинен бути обладнаний світлоповертачами: спереду білого кольору, ззаду - червоного (п. 7.2); перевозити людей гужовим транспортом дозволяється за наявності умов, які б виключали можливість перебування пасажирів за боковими та заднім габаритами транспортного засобу (п. 7.5); особам, що керують гужовим транспортом, і погоничам тварин забороняється (п. 7.7): а) рухатися по автомобільних дорогах державного значення (за можливості рухатися автомобільними дорогами місцевого значення); б) використовувати вози, не обладнані світлоповертачами, без ліхтарів у темну пору доби та в умовах недостатньої видимості; в) залишати на смузі відведення дороги тварин без нагляду та випасати їх; г) вести тварин по дорогах з удосконаленим покриттям, якщо поруч є інші дороги; ґ) переганяти тварин по дорогах у темну пору доби та в умовах недостатньої видимості; д) переганяти тварин через залізничні колії і дороги з удосконаленим покриттям поза спеціально відведеними місцями. Особи, які керують гужовим транспортом, і погоничі тварин зобов'язані виконувати вимоги інших пунктів цих Правил, що стосуються водіїв і пішоходів і не суперечать вимогам цього розділу (п. 7.8).
Пунктом 11.14 ПДР зазначено, що рух по проїзній частині на велосипедах, мопедах, гужових возах (санях) і вершникам дозволяється лише в один ряд по правій крайній смузі якомога правіше, за винятком випадків, коли виконується об'їзд. Поворот ліворуч та розворот дозволяється на дорогах з однією смугою для руху в кожному напрямку і без трамвайної колії посередині. Дозволяється рух по узбіччю, якщо це не створить перешкод пішоходам.
Відповідно до ст. 28 Закон України «Про дорожній рух» від 30.06.1993 № 3353-XII рух велосипедистів, осіб, які рухаються в кріслах колісних, гужового транспорту та прогін погоничами домашніх тварин організовуються з використанням дублюючих шляхів, узбіч. На автомобільних дорогах державного значення такий рух обмежується.
Забороняється рух транспортних засобів по тротуарах і пішохідних доріжках, крім випадків, коли вони застосовуються для виконання робіт або обслуговування торговельних та інших підприємств, розташованих безпосередньо біля цих тротуарів або доріжок, за відсутності інших під'їздів і за умови виконання вимог пунктів 26.1 - 26.3 цих Правил (п. 11.13 ПДР).
Проаналізувавши викладені правові норми, суд доходить висновку, що пункт 9.2.32 Правил благоустрою м. Чернігова (в частині оскарження) не обмежує право позивачки як водія гужового транспорту, погонича тварин або вершника як учасника дорожнього руху пересуватися дорогами з дотриманням ПДР.
Також судом встановлено, що місцем постійного утримання тварин, в тому числі коней породи поні та віслюка, які належать позивачці (а.с. 18-24, 117-119) в селі Полуботки Чернігівського району Чернігівської області, що підтверджується довідкою Халявинської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області від 11.03.2020 № 236 (а.с 116).
Щодо договору безоплатного користування майном для утримання коней різних порід та підпорід б/н від 01.11.2010, відповідно до якого позивачці передано в безоплатне тимчасове користування дві господарські будівлі, розміщені за адресою: АДРЕСА_1 , слід зазначити, що він укладений у простій письмовій формі та згідно з пунктом 4.1 цього договору його укладено на невизначений строк (а.с. 123).
Статтею 793 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що договір найму будівлі або іншої капітальної споруди (їх окремої частини) строком на три роки і більше підлягає нотаріальному посвідченню.
Згідно з ч. 1 ст. 220 ЦК України у разі недодержання сторонами вимоги закону про нотаріальне посвідчення договору такий договір є нікчемним.
Таким чином, наданий позивачем договір безоплатного користування майном для утримання коней різних порід та підпорід б/н від 01.11.2010 не може бути прийнятий судом у якості належного доказу на підтвердження місця утримання тварин на території міста Чернігові.
Отже, пункт 9.2.32 Правил благоустрою м. Чернігова, згідно з яким суб'єктам у сфері благоустрою забороняється виводити сільськогосподарських тварин (корови, свині, кози, вівці, коні тощо) та птицю (кури, гуси, качки тої до) за межі місця їх постійного утримання (за винятком випадків, обумовлених необхідністю доставки тварин, птиці у ветеринарну установу), не порушує прав та інтересів позивачки, оскільки місце постійного утримання її тварин знаходиться поза межами міста Чернігова.
По-третє, що стосується оскарження п. 9.2.36 Правил благоустрою м. Чернігова в частині заборони «здійснювати будь-яку діяльність із використанням тварин у громадських місцях з метою отримання прибутку».
Пунктом 9.2.36 Правил благоустрою м. Чернігова заборонено приводити тварин, окрім тварин супроводу - собак-поводирів, у приміщення магазинів, кафе та інших закладів громадського харчування (крім спеціалізованих магазинів для тварин, закладів « ІНФОРМАЦІЯ_1 »), закладів освіти, культури, охорони здоров'я тощо, а також здійснювати будь-яку діяльність із використанням тварин у громадських місцях з метою отримання прибутку або з іншою метою.
В судовому засіданні встановлено, що позивачка здійснює пасажирські перевезення дітей та людей на замовлення на конях та поні верхи, у фаетоні за плату.
Статтею 1 Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження» від 21.02.2006 № 3447-IV визначено, що тварини - біологічні об'єкти, що відносяться до фауни: сільськогосподарські, домашні, дикі, у тому числі домашня і дика птиця, хутрові, лабораторні, зоопаркові, циркові.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV, якою встановлені обмеження при використанні об'єктів благоустрою, на об'єктах благоустрою забороняється, зокрема, випасати худобу, вигулювати та дресирувати тварин у не відведених для цього місцях (пункт 8).
Відповідно до пункту 1.4. Правил благоустрою м. Чернігова наведені нижче терміни вживаються в таких значеннях:
Громадське місце - ті частини будь-якої будівлі, земельної ділянки, вулиці, водного шляху або інших місць, які доступні або відкриті для населення постійно, періодично або час від часу.
Об'єкти благоустрою - території загального користування: парки (гідропарки, лугопарки, лісопаркй, парки культури та відпочинку, парки - пам'ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; пам'ятки і культурної та історичної спадщини; майдани, площі, бульвари, проспекти; вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; пляжі; кладовища; інші території загального користування; прибудинкові території; території будівель та споруд інженерного захисту територій; території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору. До об'єктів благоустрою можуть належати також інші території у межах населеного пункту (визначення об'єктів благоустрою відповідає ст. 13 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV).
Абзац третій ч. 1 ст. 1 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV дає визначення, що територія - сукупність земельних ділянок, які використовуються для розміщення об'єктів благоустрою населених пунктів: парків, скверів, бульварів, вулиць, провулків, узвозів, проїздів, шляхів, площ, майданів, набережних, прибудинкових територій, пляжів, кладовищ, рекреаційних, оздоровчих, навчальних, спортивних, історико-культурних об'єктів, об'єктів промисловості, комунально-складських та інших об'єктів у межах населеного пункту.
Виходячи з аналізу наведених вище понять, громадські місця, зокрема, площі, парки, сквери, де проводить свою діяльність позивачка, являються об'єктами благоустрою, на яких діє встановлена ч. 1 ст. 16 Закону від 06.09.2005 № 2807-IV заборона щодо випасання худоби, вигулювання та дресирування тварин.
Тому, на думку суду, заборона приводити тварин у вищезазначені місця має наслідком і заборону здійснювати будь-яку діяльність із використанням тварин у вказаних громадських місцях, у тому числі, з метою отримання прибутку або з іншою метою.
Отже, суд вважає, що позивачкою не надано жодного допустимого доказу невідповідності оскаржуваних пунктів в частині Правил благоустрою м. Чернігова правовим актам вищої юридичної сили, перевищення відповідачем та третьою особою повноважень при його прийнятті, що в сукупності свідчить про необґрунтованість позовних вимог.
Крім того, у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» та в роз'ясненні президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000 №02-5/35 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів» зазначено, що підставами для визнання будь-якого акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів суб'єктів правовідносин, на регулювання яких видано спірний акт.
Принцип збалансованості інтересів людини з інтересами суспільства сформульовано у практиці Європейського суду з прав людини.
У рішенні від 07.07.1989 у справі «Сорінг проти Сполученого Королівства» Європейський суд з прав людини зазначив, що Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року «спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов'язаними з інтересами суспільства в цілому, і вимогами захисту основних прав людини».
У рішенні від 17.10.1986 у справі «Ріс проти Сполученого Королівства» суд зазначив, що з'ясовуючи, чи існує позитивне зобов'язання стосовно людини «належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини».
Суд також враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України» (заява №29979/04), в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.
Поряд з цим, надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) №303-A, пункт 29). Наведена позиція Європейського суду з прав людини також застосовується і Верховним Судом, зокрема, у постанові від 28.08.2018 у справі №802/2236/17-а.
Відтак, перевіривши обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень в обґрунтування правомірності своєї позиції, суд приходить до висновку, що оскаржувані пункти рішення суб'єкта владних повноважень прийняті на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а відтак в задоволенні позову слід відмовити.
Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250, 265 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
В задоволенні позову фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Управління житлово-комунального господарства Чернігівської міської ради, про визнання протиправними та нечинними пунктів Правил благоустрою - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.
Повний текст рішення виготовлено 07 грудня 2020 року.
Суддя О.Є. Ткаченко