Справа № 560/3828/20
іменем України
04 грудня 2020 рокум. Хмельницький
Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Майстера П.М.
за участю:секретаря судового засідання Нетичай Ю.В. представника позивача: Войналовича О.М., представника третьої особи: Окарської І.В.,
розглянувши адміністративну справу за позовом Житлово-будівельного кооперативу "Парковий бульвар-1" , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Управління архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про визнання протиправними та скасування рішень,
До суду з адміністративним позовом звернувся позивач до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Управління архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради:
визнати протиправним та скасувати рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області від 12.02.2020 року №03-ПП/с "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №229/ГП-25.1-04 від 27.11.2014 року на об"ект: "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому".
Визнати протиправним та скасувати рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт ХМ №083170880840 на об"єкті будівництва: "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому".
В обгрунтування позовних вимог позивач зазначає, що в містобудівних умовах та обмеженнях наявні усі пункти, які визначені в додатку до Порядку №109, а тому невідповідність форми, виявленої інспектором не відповідає дійсності, окрім того, містобудівні умови та обмеження вичерпують свою дію одночасно з прийняттям, а також діючим законодавством на момент виникнення спірних правовідносин не передбачалась можливість та підстави скасування відповідними органами, в тому числі відповідачем, містобудівних умов та обмежень в порядку здійснення державного архітектурно - будівельного нагляду, що свідчить про прийняття відповідачем спірних рішень з перевищенням та поза межами наданих законом повноважень.
Представник позивача у судовому засіданні просив суд позов задовольнити з підстав викладених у позовній заяві.
Відповідач надав суду пояснення в якому вказує, що за результатами позапланової перевірки від 12.02.2020 року Управлінням прийнято рішення №03-ПП/с про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №229/ГП-25.1-04 від 27.11.2014 року на об"єкт: "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому" (замовник "Парковий бульвар-1").
У містобудівних умовах та обмеженнях від 27.11.2014 року №229/ГП-25.1-04 наявний п.14, що не відповідає п.3.6 Наказу 109.
Після скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови вказаної земельної ділянки земельної ділянки - 02.03.2020 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області видано наказ № 23-д про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт ХМ №083170880840 на об"єкті будівництва: "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому".
Просив суд у позові відмовити.
Представник відповідача повторно в судове засідання не з"явився будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце проведення судового засідання.
Суд не визнавав явку відповідача обов"язковою.
Представник третьої особи в судовому засіданні надав пояснення по суті справи та просив суд позов задовольнити в повному обсязі, оскільки на його думку при видачі містобудівних умов та обмежень порушень з боку третьої особи не допущено.
Згідно ч.1, 9 ст.205 КАС України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.
Якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.
17.07.20 суд Ухвалою залишив позовну заяву без руху.
31.07.2020 року суд Ухвалою відкрив провадження у справі у спрощеному провадженні з викликом сторін.
Відповідач подав клопотання про зупинення провадження у справі до завершення ліквідаційної процедури Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Суд відмовив у задоволенні вказаного клопотання.
Встановлено, що 12.02.2020 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Аллою Роїк на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України "Про проведення позапланової перевірки" від 22.01.2020 року №79 та направлення для проведення позапланової перевірки від 23.01.2020 року №05-ПП в період з 23.01.2020 року по 12.02.2020 року проведено позапланову перевірку виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 09.06.2016 року
За результатами позапланової перевірки відповідачем прийнято рішення від 12.02.2020 року №03-ПП/с "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №229/ГП-25.1-04 від 27.11.2014 року на об"ект: "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому".
02.03.2020 року Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області видано наказ №23-д, яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт за №ХМ083170880840 на об"єкті "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому".
Позивач, вважаючи наявними підстави для скасування зазначеного рішення, звернувся з позовом до суду.
Дослідивши наявні в матеріалах справи письмові докази в їх взаємному зв'язку і сукупності, заслухавши представника позивача та третьої особи, суд дійшов наступних висновків.
Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", який набрав чинності 12.03.2011 (тут і надалі в редакції, чинній на момент винесення МУО №193), визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно з частиною 1 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (пункт 8); містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7); генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2); план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9).
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі (частина 3 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Пунктом 5 розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що вихідні дані для проектування, експертні висновки до проектно-кошторисної документації на будівництво об'єктів, експертні висновки до проектів містобудівної документації, отримані до набрання чинності цим Законом, є чинними протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом.
Дозволи на виконання будівельних робіт, отримані до набрання чинності цим Законом, є чинними до завершення будівництва об'єкта (пункт 8 розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до частини 4 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частина 5 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
При цьому, процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначає Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за №912/19650, тут і надалі в редакції, чинній на момент винесення МУО №193 (далі - Порядок №109).
Містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних (пункт 1 частини 1 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункт 2.1 Порядку №109).
Зі змісту наведених норм слідує, що містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 15.05.2018 у справі №826/20832/14 та від 06.03.2019 у справі №803/1539/17.
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України).
Відповідач вважає, що форма МУО №193 не відповідає формі, затвердженій додатком до Порядку №109, а саме відсутній пункт 10 - основні техніко-економічні показники об'єкта будівництва, чим не дотримано вимоги пункту 3.6 Порядку №109.
Досліджуючи правомірність цього висновку, суд зазначає наступне.
Відповідно до пункту 3.6 Порядку №109 форма містобудівних умов та обмежень наведена у додатку до цього Порядку.
За змістом додатку до Порядку №109 в пункті 10 розділу "Загальні дані" містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки зазначаються основні техніко-економічні показники об'єкта будівництва.
При цьому, в МУО №193 не містить вказаного пункту.
Суд зазначає, що основні техніко-економічні показники в подальшому вказуються в проектній документації. Так, техніко-економічні показники вказані, зокрема, в позитивному комплексному висновку філії Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи" у Хмельницькій області від 12.06.2008 №34, експертному звіті щодо розгляду проектної документації за проектом "Будівництво комплексу житлових будинків з вбудованими та прибудованими приміщеннями комерційного призначення з почерговим введенням в експлуатацію" (ІІ та ІІІ черги будівництва) №150/18, затвердженим виконуючим директором товариства з обмеженою відповідальністю "БУДПРОЕКТЕКСПЕРТИЗА" 21.08.2018.
Тому, зазначений недолік за відсутності встановлення судом інших порушень при видачі МУО №193, не свідчить про їх протиправність.
Суд також зазначає, що за змістом статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (поряд з технічними умовами та завданням на проектування). Тобто містобудівні умови та обмеження призначенні виключно для встановлення вимог, які мають бути враховані при подальшому проектуванні об'єктів містобудування.
Крім того, містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії. З огляду на це, вони мають специфічні властивості: передбачають конкретні приписи, звернені до окремої особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
Таке розуміння ненормативних актів міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №7-рп/2009. Аналогічна правова позиція Конституційного Суду України викладена також у рішеннях від 27.12.2001 №20-рп/2001 та від 23.06.1997 №2-зп.
Ненормативні правові акти є актами одноразового застосування. Вони вичерпують свою дію фактом їх виконання.
Так як містобудівні умови та обмеження мають на меті закріплення вимог до конкретного об'єкта будівництва (тобто мають констатуючий характер), то, фактично, вони вичерпують свою дію одночасно з їх прийняттям.
Відповідно до пункту 2 частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
Суд погоджується з позицією позивача, висловленій у позовній заяві, що на час виникнення спірних правовідносин законодавством, а саме ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції чинній на 27.11.2014 року - дата прийняття містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №229/ГП-25.1-04 від 27.11.2014 року на об"ект: "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому") не передбачалось скасування відповідним органом, в тому числі відповідачем, містобудівних умов та обмежень в порядку здійснення державного архітектурно - будівельного нагляду, що свідчить про прийняття спірних рішень поза межами наданих законом повноважень.
Враховуючи наведене, оскаржене рішення №03-ПП/с від 12.02.2020 є протиправним, та його слід скасувати.
Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
Аналогічні положення містяться у Порядку виконання будівельних робіт, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України N 466 від 13 квітня 2011 року (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок N 466).
Зокрема, пунктом 15 Порядку N 466 передбачено, що у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання наведених у надісланому повідомленні недостовірних даних, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягає скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, шляхом видачі відповідного розпорядчого акта. ДАБІ України виключає з реєстру запис про реєстрацію повідомлення не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.
Отже, скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт можливо лише, якщо буде встановлено наявність у декларації недостовірних даних або розбіжностей, які дають підставу вважати об'єкт самочинним будівництвом.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що об'єкт слід вважати самочинним будівництвом, зокрема, за наявності хоча б однієї з таких обставин: 1) об'єкт збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети; 2) об'єкт будується без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) об'єкт будується без належно затвердженого проекту з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
При цьому, під виявленням недостовірних даних у зареєстрованій декларації розуміється встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі N 695/3442/17, від 15 жовтня 2019 року у справі N 826/16382/15, від 17 жовтня 2019 року у справі N 826/6988/16.
Недостовірних даних у зареєстрованій декларації на дату реєстрації, а також інформації, яка зазначена в ній і не відповідала дійсності, або виявлення розбіжностей між даними зазначеними в декларації під час перевірки не виявлено. Також судом не здобуто таких доказів під час судового засідання.
Оскільки, рішення від 12.02.2020 року №03-ПП/с "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №229/ГП-25.1-04 від 27.11.2014 року на об"ект: "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому" є протиправним, та його слід скасувати, як наслідок цього, наявні підстави і для задоволення позовної вимоги в частині скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, оскільки такі позовні вимоги є похідними від попередніх.
За нормами частин 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідач не спростував, а позивач підтвердив правомірність заявлених позовних вимог.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27.09.2001 рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Пунктом 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 09.12.1994 визначено, що статтю 6 пункт 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області від 12.02.2020 року №03-ПП/с "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №229/ГП-25.1-04 від 27.11.2014 року на об"ект: "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому".
Визнати протиправним та скасувати наказ від 02.03.2020 року № 23-д Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт ХМ №083170880840 на об"єкті будівництва: "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими офісно - торгівельними приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Проскурівського Підпілля, 157 в м. Хмельницькому".
Стягнути з Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області за рахунок бюджетних асигнувань судовий збір в сумі 4204,00грн (чотири тисячі сто чотири грн) на користь Житлово-будівельного кооперативу "Парковий бульвар-1".
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне рішення складене 08 грудня 2020 року
Позивач:Житлово-будівельний кооператив "Парковий бульвар-1" (вул. Свободи, 14,Хмельницький,Хмельницька область,29001 , код ЄДРПОУ - 38854413)
Відповідач:Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області (вул. Грушевського, 87/2,Хмельницький,Хмельницька область,29013 , код ЄДРПОУ - 37471912)
Третя особа:Управління архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради (м. Хмельницький, вул. Гагаріна, 3 , код ЄДРПОУ - 38045529)
Головуючий суддя П.М. Майстер