ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
07 грудня 2020 року м. Київ № 640/8794/20
Колегія суддів Окружного адміністративного суду міста Києва у складі:
головуючого судді - Огурцова О.П.,
суддів: Арсірія Р.О., Кузьменка В.А.,
розглянувши у письмовому провадженні у порядку загального позовного провадження адміністративну справу
за позовомОСОБА_1
до1) Кабінету Міністрів України, 2) Міністерства юстиції України
провизнання протиправними та нечинними рішень в частині, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2), Міністерства юстиції України (01001, м. Київ, вул. Городецького, 13, код ЄДРПОУ 00015622), в якому просить:
- визнати протиправними та нечинними пункт 1, абзаців другого-четвертого пункту 3 та назви додатку 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 09.10.2019 № 870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції",
- зобов'язати Кабінет Міністрів України внести зміни до постанови від 09.10.2019 № 870, зокрема у пунктах 1, 3 та додатку 1 слова "ліквідувати" та "ліквідуються" замінити на "реорганізувати" та "реорганізовуються",
- зобов'язати Міністерство юстиції України привести у відповідність до виправленої постанови наказ від 16.10.2019 № 3173/5 та інші нормативно-правові акти, складені на підставі спірної постанови.
Ухвалою від 27.05.2020 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду у порядку загального позовного провадження. Ухвалою від 17.09.2020 закінчено підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що внаслідок прийняття та реалізації оскаржуваної постанови фактично відбулась реорганізація, а не ліквідації територіальних управлінь юстиції, яка має інші правові підстави для забезпечення працевлаштування працівників перетворених державних органів. Зокрема, зазначений нормативно-правовий акт став підставою для звільнення позивача з посади і позбавляє її конституційного права на працю.
Відповідач-1 заперечив проти позовних вимог та надав відзив на позовну заяву, в якому зазначає, що спірний нормативно-правовий акт стосується виключно організаційної діяльності територіальних органів юстиції, тоді як можливе порушення трудових прав позивача може бути предметом окремого розгляду в рамках правовідносин щодо проходження служби, проте не є належним обґрунтуванням протиправності такого акту. Також, відповідач зазначає, що спірний акт є формою реалізації повноважень Кабінету Міністрів України, пов'язаних з утворенням, реорганізацією та ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів.
Відповідачем-2 у встановлений судом строк не подано відзиву на позовну заяву.
Позивачем подано відповідь на відзив, в якому стверджує про помилковість доводів відповідача-1 щодо відсутності у неї порушеного права та наполягає на протиправності акту.
Під час судового розгляду справи судом встановлено наступне.
09.10.2019 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції», відповідно до пункту 1 якої постановлено ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 1. Пунктом 2 зазначеної постанови вирішено утворити як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції за переліком згідно з додатком 2.
Позивач, вважаючи, що акт Кабінету Міністрів України порушує її конституційні права на працю, звернувся з цим позовом до суду.
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд дійшов висновку про те, що права та інтереси, за захистом яких позивач звернувся до суду, не були порушені з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано, зокрема, Конституцією України, Законом України від 27.02.2014 №794-VII «Про Кабінет Міністрів України», Законом України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади», Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950.
Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до статті 3 Закону № 794-VII, діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.
Згідно з положеннями статті 4 цього Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Відповідно до статті 1 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
Згідно із статтею 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.
Відповідно до пункту 9-1 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.
Згідно з абзацом 12 пункту 6 частини першої статті 20 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.
Отже, повноваження Уряду на ліквідацію територіальних органів центрального органу виконавчої влади визначено Конституцією України та в низці актів чинного законодавства України.
Частинами першою, другою статті 13 Закону № 3166-VI встановлено, що територіальні органи міністерства утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України.
Територіальні органи міністерства можуть утворюватися, ліквідовуватися, реорганізовуватися міністром як структурні підрозділи апарату міністерства, що не мають статусу юридичної особи, за погодженням із Кабінетом Міністрів України.
Територіальні органи міністерства утворюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про міністерство, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Територіальні органи міністерства можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх утворення).
Відповідно до частини дев'ятої статті 5 Закону № 3166-VI Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 року № 1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі також - Порядок), відповідно до пункту 1 якого цим Порядком визначено механізм здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - органи виконавчої влади) та їх територіальних органів.
Дія цього Порядку поширюється на центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом та їх територіальні органи, крім випадків, коли Конституцією та законами України визначені інші особливості порядку їх утворення, реорганізації або ліквідації.
Відповідно до пунктів 4, 5 Порядку орган виконавчої влади утворюється шляхом утворення нового органу виконавчої влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох органів виконавчої влади.
Орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
З системного аналізу зазначених норм вбачається, що під час здійснення повноважень щодо припинення юридичних осіб публічного права Кабінет Міністрів України вправі на власний розсуд обирати форму такого припинення - реорганізація чи ліквідація. Зазначені повноваження є дискреційними, у зв'язку з чим суд не має права втручатися у такі повноваження за умови, якщо такі повноваження здійснюються органом державної влади у встановленому законодавством порядку.
Позивач не оскаржує процедуру прийняття Кабінетом Міністрів України постанови від 09.10.2019 №870, у той час як підставами позову є твердження позивача, що обрана Кабінетом Міністрів України форма припинення юридичної особи, а саме ліквідації та утворення нового державного органу є помилковою, оскільки під час проведення ліквідації завдання та функції відповідного органу державної влади мають бути передані до іншого. У даному ж випадку, основні завдання ліквідованих та новоутворених органів є ідентичними, тоді як відбулось укрупнення органів за територіальним принципом, що можна було здійснити в якості реорганізації та злиття.
У матеріалах справи містяться копія пояснювальної записки «Прогноз впливу реалізації постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України» на ключові інтереси заінтересованих сторін», довідки про погодження проекту постанови від 08.10.2019, довідки щодо відповідності зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу.
Відповідно до змісту зазначених документів, судом встановлено, що проект оскаржуваної постанови розроблено Міністром юстиції України з власної ініціативи.
Згідно із змістом пункту 2 пояснювальної записки від 08.10.2019, обґрунтування необхідності прийняття акту є оптимізація системи територіальних органів Міністерства юстиції, яка зумовлена необхідністю забезпечення ефективності виконання покладених на Міністерство юстиції завдань у відповідних сферах державної політики, раціонального використання державних ресурсів.
Зокрема, розробником проекту акту проаналізовано очікуваний (позитивний чи негативний) вплив на громадян та державних службовців, як заінтересованих осіб, із зазначенням передбачуваної динаміки змін основних показників (у числовому або якісному вимірі) у наступних ключових інтересах: доступність та якість послуг, які надає Міністерство юстиції; зниження рівня корупції; зменшення штатної чисельності працівників та збільшення навантаження на працівників новоутворених міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції.
Суд зазначає, що новоутворені органи не дублюють повністю завдання та функції ліквідованих органів, оскільки дані органи мають відмінно інший принцип поділу територіальної юрисдикції, іншу структурну організацію. Також безпідставними є доводи позивача щодо тотожності зазначених органів, оскільки новоутворені органи мають інший обсяг завдань та повноважень.
Відповідно до положень статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді справ щодо оскарження нормативно-правових актів суд повинен перевіряти законність та відповідність таких актів правовим актам вищої юридичної сили.
Під час розгляду цієї справи було встановлено, що приймаючи постанову від 09.10.2019 №870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції", Кабінет Міністрів України користувався власними дискреційними повноваженнями щодо утворення територіальних органів з метою оптимізації системи органів державної влади, а відтак діяв у межах наданих повноважень відповідно до встановленого законодавством порядку. Доводів стосовно невідповідності спірної постанови актам вищої юридичної сили у позовній заяві не наведено.
При цьому доводами позивача є суб'єктивна незгода з обставинами ліквідації органу державної влади, яка викликана подальшим звільненням з посади у ліквідованому органі. Втім, такі доводи не є належним обґрунтуванням протиправності дій Кабінету Міністрів України щодо прийняття оскаржуваної постанови.
Керуючись статтями 241, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2), Міністерства юстиції України (01001, м. Київ, вул. Городецького, 13, код ЄДРПОУ 00015622) про визнання протиправними та нечинними рішень в частині, зобов'язання вчинити дії - відмовити повністю.
Відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя О.П. Огурцов
Судді Р.О. Арсірій
В.А. Кузьменко