П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
02 грудня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/3876/20
Головуючий в 1 інстанції: Бойко О.Я.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Джабурія О.В.
суддів - Вербицької Н.В.
- Кравченка К.В.
при секретарі - Філімович І.М.
за участю:
представника позивача - Кірющенко А.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2020 року у справі за позовом заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльність, зобов'язання вчинити певні дії,
Заступник керівника Іллічівської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся з адміністративним позовом до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Авангардівської селищної ради щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, зобов'язавши Авангардівську селищну раду вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що до складу Авангардівської об'єднаної територіальної громади приєдналось три ради (Авангардівська селищна, Прилиманська та Новодолинська сільська рада), на території яких проживає 2431 дитини, у тому числі діти-сироти та позбавлені батьківського піклування, діти, які опинилися у складних життєвих обставинах.
Проте, у порушення вимог законодавства у сфері охорони дитинства та захисту прав дітей у складі відповідних виконавчих органів Авангардівської селищної ради не утворено службу у справах дітей. При цьому, об'єднанні територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов'язків з питань захисту прав дітей, як орган опіки та піклування.
При цьому передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей- сиріт і дітей позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на служби у справах дітей, зокрема виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об'єднаних територіальних громад.
Позивач зазначив, що питання створення виконавчих органів та утворення служб у справах дітей належить до повноважень органу місцевого самоврядування. Об'єднана громада як орган опіки та піклування забезпечує захист особистих і майнових прав кожної дитини, яка є мешканцем громади.
З огляду на викладене, служби у справах дітей фактично є координатором і організатором процесів забезпечення прав дітей, захисником та представником прав дитини. Тобто всі види діяльності виконкому стосовно захисту прав конкретної дитини узагальнює, обліковує та координує служба у справах дітей.
Таким чином, органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов'язані відповідно вимог зазначених нормативно-правових актів здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей, виконуючи відповідні повноваження, покладенні на неї законодавством.
Указом Президента України від 30.09.2019 № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов'язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об'єднаних територіальних громадах.
Однак, незважаючи на вимоги законодавства в Авангардівській об'єднаній територіальній громаді служба у справах дітей до цього часу відсутня.
Відповідно до інформації Овідіопольської райдержадміністрації, службою у справах дітей Овідіопольської райдержадміністрацією напрявся лист за вих. №01-11/10 від 04.01.2018 з повідомленням про необхідність створення відповідного органу, з метою захисту прав дітей територіальної громади.
За вих. №664 від 08.04.2020 Авангардівської селищної ради повідомлено прокуратуру, що на виконання повноважень, наданих ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема, вирішення в установленому законом порядку питань опіки та піклування), розпорядженням Авангардівської селищної ради від 20.11.2019 року №245-к призначено головного спеціаліста (уповноважену особу захисту прав дітей) Авангардівської селищної ради.
Однак, виключно вирішенням питань опіки та піклування повноваження об'єднаних територіальних громад щодо захисту прав дітей не обмежується, а вищенаведені законодавчі акти вимагають створення саме служби у справах дітей в об'єднаній територіальній громаді, штатна чисельність якої має відповідати вимогам ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».
В Овідіопольському районі наразі створено три об'єднані територіальні громади: Авангардівська, Таїровська та Дальницька, які об'єднують по декілька населених пунктів Овідіопольського району. У Таїровькій та Дальницькій територіальній громаді функціонують служби у справах дітей, які виконують покладені вище повноваження.
Така ситуація створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - мешканців громади.
Таким чином, Авангардівська селищна рада як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2020 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Авангардівської селищної ради щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей. Зобов'язано Авангардівську селищну раду вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
На вказане рішення Авангардівською селищною радою Овідіопольського району Одеської області подано апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенн адміністративного позову заступника керівника Іллічівської місцевої прокуратури в інтересах держави.
Апелянт посилається на те, що нормами ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначено коло органів місцевого самоврядування. Яким надано повноваження створювати служби у справах дітей. І сільські, селищні ради, у тому числі об'єднаних територіальних громад, в це коло не входять. У зв'язку з цим апелянт вважає, що Авангардівська селищна рада Овідіопольського району організувала і здійснює виконання наданих повноважень у сфері захисту дітей через уповноважену особу, а не через службу у справах дітей, компетенції на створення якої, на думку апелянта, селищній раді Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не надано.
За таких обставин апелянт вважає заявлені позовні вимоги безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Колегією суддів встановлені наступні факти та відповідні ним правовідносини.
До складу Авангардівської об'єднаної територіальної громади приєдналось три ради (Авангардівська селищна, Прилиманська та Новодолинська сільська рада), на території яких проживає 2431 дитини, у тому числі діти-сироти та позбавлені батьківського піклування, діти, які опинилися у складних життєвих обставинах.
До теперішнього часу служба у справах дітей Овідіопольської райдержадміністрації здійснює повноваження у сфері соціально-правового захисту дітей на території Авангардівської територіальної громади.
Згідно до вимог п. 1.1 Регламенту Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, затвердженого рішенням Авангардівської селищної ради від 06.11.2015 р. № 4-VІ, Авангардівська селищна рада - представницький орган місцевого самоврядування, що представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими нормативно-правовими актами.
Виконавчим органом Авангардівської селищної ради є Виконавчий комітет Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, який утворюється та діє відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування».
Указом Президента України від 30.09.2019 № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов'язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об'єднаних територіальних громадах.
Проте, в Авангардівській об'єднаній територіальній громаді служба у справах дітей до теперішнього часу відсутня.
Відповідно до інформації Овідіопольської райдержадміністрації, службою у справах дітей Овідіопольської райдержадміністрацією напрявся лист за вих. №01-11/10 від 04.01.2018 з повідомленням про необхідність створення відповідного органу, з метою захисту прав дітей територіальної громади.
За вих. № 664 від 08.04.2020 Авангардівською селищною радою повідомлено прокуратуру, що на виконання повноважень, наданих ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема, вирішення в установленому законом порядку питань опіки та піклування), розпорядженням Авангардівської селищної ради від 20.11.2019 року №245-к призначено головного спеціаліста (уповноважену особу захисту прав дітей) Авангардівської селищної ради.
В Овідіопольському районі створено три об'єднані територіальні громади: Авангардівська, Таїровська та Дальницька, які об'єднують по декілька населених пунктів Овідіопольського району. У Таїровькій та Дальницькій територіальній громаді функціонують служби у справах дітей, які виконують покладені вище повноваження.
Згідно ст. 3 Конвенції ООН «Про права дитини» від 20.11.1989 р., ратифікованої постановою Верховної Ради № 789-ХІІ від 27.02.1991 р., у усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Держави-учасниці зобов'язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов'язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів.
Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров'я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.
Статтями 9, 10 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради Української РСР N 2148-VIII від 19.10.73 р.), зокрема визначено, що держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право кожної людини на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування. Сім'ї, яка є природним і основним осередком суспільства, повинні надаватися по можливості якнайширша охорона і допомога, особливо при її утворенні і поки на її відповідальності лежить турбота про несамостійних дітей та їх виховання.
Особливих заходів охорони і допомоги має вживатися щодо всіх дітей і підлітків без будь-якої дискримінації за ознакою сімейного походження чи за іншою ознакою. Дітей і підлітків має бути захищено від економічної і соціальної експлуатації.
У Декларації прав дитини, прийнятій резолюцією 1386 (ХIV) Генеральної Асамблеї ООН від 20.11.1959 р., закріплено, що дитина внаслідок її фізичної і розумової незрілості потребує спеціальної охорони і піклування, зокрема належного правового захисту, до і після народження.
Згідно ст. 52 Конституції України діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним. Будь-яке насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом. Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики» внутрішня політика ґрунтується, зокрема, на принципах верховенство права, забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, повага до гідності кожної особи, забезпечення особливого піклування про дитину та реалізації її прав.
Законом України «Про охорону дитинства» від 26.04.2001 р. № 2402-III визначено охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров'я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини.
Згідно ч.3 ст. 5 Закону № 2402-III місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують, зокрема: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей.
Відповідно до ч.1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Згідно з пп. 3, 4 п. «б» ч. 1 ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, такі делеговані повноваження: вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов'язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування.
Відповідно до ст. 8 Закону України «Про добровільне об'єднання громадян» об'єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов'язків територіальних громад, що об'єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об'єднаною територіальною громадою.
Як було встановлено, до Авангардівської об'єднаної територіальної громади приєдналось 3 ради (Авангардівська селищна, Прилиманська та Новодолинська сільська рада), на території яких проживає 2431 дитини, у тому числі діти-сироти та позбавлені батьківського піклування, діти, які опинилися у складних життєвих обставинах
Таким чином вірним є висновок суду першої інстанції про те, що відповідач зобов'язаний створити службу у справах дітей, з урахуванням штатної чисельності, визначеної ч. 7 ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».
Відповідно до інформації Овідіопольської райдержадміністрації, службою у справах дітей Овідіопольської райдержадміністрацією направлявся лист за вих. №01-11/10 від 04.01.2018 з повідомленням про необхідність створення відповідного органу, з метою захисту прав дітей територіальної громади.
За вих. № 664 від 08.04.2020 Авангардівською селищною радою повідомлено прокуратуру, що на виконання повноважень, наданих ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема, вирішення в установленому законом порядку питань опіки та піклування), розпорядженням Авангардівської селищної ради від 20.11.2019 року №245-к призначено головного спеціаліста (уповноважену особу захисту прав дітей) Авангардівської селищної ради.
Проте, вирішенням питань опіки та піклування повноваження об'єднаних територіальних громад щодо захисту прав дітей не обмежується, а вищенаведені законодавчі акти вимагають створення саме служби у справах дітей в об'єднаній територіальній громаді, штатна чисельність якої має відповідати вимогам ст. 4 Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей».
Враховуючи викладене колегія суддів приходить до висновку, що Авангардівська селищна рада як орган місцевого самоврядування, допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимогам ст.ст. 5, 8, 23-1, 25 Закону України «Про охорону дитинства», ст.ст. 4, 6, 7, 12 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», ст.ст. 34, 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п.п. 6, 7 Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров'ю, затвердженого постановою КМУ від 03.10.2018 № 800, п. 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов'язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою КМУ від 24.09.2008 № 866, у складі відповідних виконавчих органів Авангардівської селищної ради.
В даному випадку Авангардівська селищна рада, як представник об'єднаної територіальної громади, не виконує належним чином повноваження з забезпечення, дотримання та захисту прав дитини, оскільки не утворила для цього у складі відповідних виконавчих органів службу у справах дітей.
Реалізації державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов'язком об'єднаної територіальної громади. Кожна дитина, яка мешкає у громаді, має право на захист майнових і немайнових прав, який, за законом, надає ОТГ як орган опіки та піклування, що має особливі повноваження виконавчих органів влади об'єднаної громади представляти та обстоювати інтереси своїх громадян.
Наведені обставини свідчать про бездіяльність суб'єкта владних повноважень та недотримання ним законодавства в сфері сім'ї та дітей, соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а тому слід зобов'язати відповідача вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
З урахуванням наведеного колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 8, 9, 10, 73, 74, 77 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що судове рішення підлягає скасуванню.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308; 310; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -
Апеляційну скаргу Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2020 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлений 04.12.2020 року.
Головуючий суддя Джабурія О.В.
Судді Кравченко К.В. Вербицька Н.В.