02 грудня 2020 р. Справа № 440/3005/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: П'янової Я.В.,
Суддів: Присяжнюк О.В. , Спаскіна О.А. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Національного банку України на окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 31.08.2020 року, головуючий суддя І інстанції: К.І. Клочко, м. Полтава, повний текст складено 31.08.20 року по справі № 440/3005/19
за позовом ОСОБА_1
до Національного банку України
про зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду із заявою про винесення окремої ухвали у справі № 440/3005/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 (далі за текстом також - позивач, ОСОБА_1 ) до Національного банку України (надалі також - відповідач) про зобов'язання вчинити дії, в якій просив:
- визнати протиправними дії Національного банку України у вигляді відмови повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 22.07.2019 на виконання рішення суду у справі № 440/3005/19 з дотриманням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації";
- визнати протиправною та скасувати відмову Національного банку України у повторному розгляді запиту ОСОБА_1 від 22.07.2019 з дотриманням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації", яка викладена у листі від 20.08.2020 за № 18-0005/44399;
- вказати Національному банку України на такий спосіб вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, як обов'язок повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 22.07.2019 з дотриманням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації", зокрема, із повним урахуванням правового висновку, наведеного у постанові Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 440/3005/19.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2020 року заяву задоволено частково.
Визнано протиправними дії Національного банку України щодо відмови повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 22.07.2019 на виконання рішення суду у справі № 440/3005/19 з дотриманням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Зобов'язано Національний банк України вжити заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, а саме: невиконанню постанови Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 440/3005/19.
Зобов'язано Національний банк України протягом тридцяти календарних днів з дня отримання окремої ухвали надати відповідь до Полтавського окружного адміністративного суду про вжиті заходи щодо усунення встановлених судом порушень.
Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції в частині задоволення заяви позивача, Національний банк України оскаржив її в апеляційному порядку, оскільки вважає, що судове рішення прийняте із порушенням норм процесуального права, неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, просить її скасувати та прийняти нове судове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні заяви про встановлення судового контролю за виконанням судового рішення у справі № 440/3005/19.
Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що судом першої інстанції при прийнятті ухвали не наведено обґрунтованих обставин протиправності дій відповідача на виконання постанови Верховного Суду та проігноровано те, що відповідач не є розпорядником публічної інформації, яка запитується позивачем, а також тим, що заява про встановлення судового контролю не направлялась на адресу відповідача. Вказує, що судом першої інстанції проігноровано те, що у випадку незгоди позивача із відповіддю, наданою Національним банком України на виконання постанови Верховного Суду від 06 серпня 2020 року у справі № 440/3005/19, за ним закріплено абсолютне право на звернення до суду із окремим адміністративним позовом щодо визнання відповідних дій Національного банку України.
Позивачем у поданому відзиві на апеляційну скаргу зазначено, що судом першої інстанції правильно встановлено, що надання дослівно такої самої відповіді на запит, яка вже визнана судом протиправною, не є виконанням судового рішення, що узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, сформованою у справі № 611/26/17. Також зазначає, що твердження відповідача про «абсолютне право» позивача оскаржити зміст листа Національного банка України від 20.08.2020 спростовується правовою позицією Верховного Суду, сформованою у справах № 520/5836/16-а та № 520/5980/17. Вказує на помилковість посилання відповідача в апеляційній скарзі на постанову Верховного Суду у справі № 464/93/16-а, адже правовий висновок у такій справі сформовано щодо іншого виду ухвал. Доводи відповідача про те, що Національний банк України не є розпорядником публічної інформації, яка запитується позивачем, є неспроможними, оскільки ці доводи апеляційної скарги по суті свідчать про незгоду Національного банку України із постановою Верховного Суду у справі № 440/3005/19. Водночас, вказує, що ненадіслання заяви про встановлення судового контролю за виконанням рішення суду не позбавило відповідача участі у розгляді такої заяви, оскільки Національним банком України подавалися заперечення на заяву. За результатами розгляду апеляційної скарги відповідача просить її відхилити.
Відповідно до пункту третього частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - КАС України), суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено при розгляді апеляційної скарги, що рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року у справі № 440/3005/19, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 06.08.2020 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2019 року у справі № 440/3005/19 скасовано. Прийнято нове рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Зобов'язано Національний банк України повторно розглянути запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 22 липня 2019 року з дотриманням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації".
10.08.2020 Верховним Судом видано виконавчий лист у справі № 440/3005/19.
17.08.2020 позивачем на адресу Національного банку України направлено запит про отримання публічної інформації з проханням надати як публічну інформацію копію рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18.04.2019 у справі № 826/7432/17.
Листом від 20.08.2020 за вих. № 18-0005/44399 Національний банк України повідомив ОСОБА_1 , що з огляду на те, що розгляд справи № 826/7432/17 відбувався в закритому судовому засіданні, у Національного банку України відсутні правові підстави для надання запитуваної інформації.
ОСОБА_1 не погодився із зазначеною вище відповіддю Національного банку України і звернувся до суду із заявою у порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України.
Задовольняючи заяву позивача в частині визнання протиправними дій Національного банку України щодо відмови повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 22.07.2019 на виконання рішення суду у справі № 440/3005/19 з дотриманням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" та зобов'язання Національного банку України вжити заходів щодо усунення причин та умов, які сприяли порушенню закону, а саме: невиконанню постанови Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 440/3005/19, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем у справі № 440/3005/19 не виконано постанову Верховного Суду від 06.08.2020.
Надаючи оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 129-1 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов'язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
Статтею 14 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що судове рішення, яким закінчується розгляд справи в адміністративному суді, ухвалюється іменем України. Судові рішення, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об'єднаннями на всій території України.
Згідно зі статтею 370 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов'язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами. Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, встановлену законом.
Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював думку в контексті тлумачення статті 6 Європейської конвенції з прав людини, що без ефективної системи виконання судових рішень існування судової системи позбавлене будь-якого сенсу. Як неодноразово підкреслював Суд, органи державної влади є одним із компонентів держави й інтереси цих органів повинні збігатися з необхідністю належного здійснення правосуддя, кінцевим етапом якого є виконання судового рішення. Так, у рішенні по справі "Горнсбі проти Греції" (Hornsby v. Greece) від 19 березня 1997 року, заява № 18357/91, Суд зазначив, що право на звернення до суду було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної Сторони дозволяла, щоб остаточне, обов'язкове для виконання судове рішення залишалося невиконаним на шкоду одній зі сторін. Важко уявити ситуацію, щоб пункт 1 статті 6 докладно описував процедурні гарантії, які надаються сторонам цивільного судового процесу у провадженні, що є справедливим, відкритим і оперативним, і не передбачав би при цьому гарантій виконання судових рішень; тлумачення статті 6 як такої, що стосується виключно права на звернення до суду і проведення судового розгляду, могло б призвести до ситуацій, несумісних із принципом верховенства права, що його Договірні Сторони зобов'язалися дотримуватися, коли вони ратифікували Конвенцію. Отже, виконання рішення, винесеного будь-яким судом, має розглядатися як невід'ємна частина "судового процесу" для цілей статті 6.
З метою належного захисту прав щодо виконання судових рішень законодавцем нормативно врегульовано питання судового контролю за виконанням рішень в адміністративних справах, зокрема, одним із способів судового контролю є порядок визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень відповідачем на виконання рішення суду, регламентований статтею 383 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частин першої та шостої статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, особа-позивач, на користь якої ухвалено рішення суду, має право подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду. За відсутності обставин протиправності відповідних рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень - відповідача та порушення ним прав, свобод, інтересів особи-позивача, суд залишає заяву без задоволення. За наявності підстав для задоволення заяви суд постановляє ухвалу в порядку, передбаченому статтею 249 цього Кодексу.
Отже, застосування судом до суб'єкта владних повноважень приписів статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України є можливим у разі встановлення факту невиконання таким суб'єктом владних повноважень дій зобов'язального характеру, визначених рішенням суду на користь особи - позивача, що має бути підтверджено відповідними доказами.
В рамках адміністративного судочинства:
дії - це певна форма поведінки суб'єкта владних повноважень, яка полягає у здійсненні суб'єктом владних повноважень своїх обов'язків у межах наданих законодавством повноважень чи всупереч їм;
бездіяльність - це певна форма поведінки суб'єкта владних повноважень, яка полягає у невиконанні ним дій, які він повинен був і міг вчинити відповідно до покладених на нього посадових обов'язків згідно із законодавством України;
рішення - це нормативно-правовий акт або індивідуальний акт (нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк).
Згідно зі статтею 2 цього Закону України "Про доступ до судових рішень" рішення суду проголошується прилюдно, крім випадків, коли розгляд справи проводився у закритому судовому засіданні. Кожен має право на доступ до судових рішень у порядку, визначеному цим Законом.
Усі судові рішення є відкритими та підлягають оприлюдненню в електронній формі не пізніше наступного дня після їх виготовлення і підписання. Судові рішення також можуть публікуватися в друкованих виданнях із додержанням вимог цього Закону.
Якщо судовий розгляд відбувався у закритому судовому засіданні, судове рішення оприлюднюється з виключенням інформації, яка за рішенням суду щодо розгляду справи у закритому судовому засіданні підлягає захисту від розголошення.
Як визначив Верховний Суд у постанові від 06.08.2020 у справі № 440/3005/19 запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону.
Так, статтею 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація.
Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Ці вимоги є «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. Доступ до інформації може бути обмежено за умови додержання сукупності всіх трьох підстав.
Отже, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».
У постанові від 06.08.2020 Верховний Суд звернув увагу на те, що положення частини другої статті 6 Закону передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту».
Отже, обов'язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.
З урахуванням наведеного, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових «трискладового тесту» означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30.01.2020 у справі № 806/1959/16 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019 у справі № 9901/249/19.
Як убачається із матеріалів справи, Національний банк України у своїй відповіді ОСОБА_1 від 20.08.2020, як на підставу для відмови у наданні рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у справі № 826/7432/17 від 18.04.2019, посилався на положення статті 6 Закону України та статті 21 Закону України "Про інформацію", процитувавши повністю частину другу статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та послався на приписи статті 8 цього ж закону, якими визначено, що таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю.
З аналізу змісту цієї відповіді вбачається, що Національний банк України у листі від 20.08.2020 за вих. № 18-0005/44399, посилаючись на вимоги пункту 4 статті сьомої Закону України "Про доступ до судових рішень", не вказав, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.
З огляду на викладене вище, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем у справі № 440/3005/19 не виконано постанову Верховного Суду від 06.08.2020, що, з урахуванням приписів статей 383, 249 Кодексу адміністративного судочинства України, є підставою для постановлення окремої ухвали і направлення її до Національного банку України для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
Водночас, колегія суддів погоджується із судом першої інстанції, що заява ОСОБА_1 підлягає частковому задоволенню, оскільки належним способом захисту прав заявника у спірних правовідносинах є визнання протиправними дій Національного банку України щодо відмови повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 22.07.2019 на виконання рішення суду у справі № 440/3005/19 з дотриманням вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" та зобов'язання Національного банку України вжити заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, а саме: невиконанню постанови Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 440/3005/19.
Колегія суддів зауважує, що в частині відмови у задоволенні вимог заяви ані позивачем, ані відповідачем ухвала суду першої інстанції в апеляційному порядку не оскаржується.
Доводи відповідача про те, що в оскаржуваному рішенні судом першої інстанції не наведено обґрунтованих обставин протиправності дій відповідача на виконання постанови Верховного Суду є безпідставними.
Колегія суддів зазначає, що оскільки позивач обґрунтовує свої вимоги у заяві про винесення окремої ухвали протиправними діями відповідача, які полягають у невиконання постанови Верховного Суду від 06.08.2020 у справі № 440/3005/19, та такі дії направлені на досягнення результатів, передбачених статтею 383 КАС України, розгляд пред'явлених вимог ОСОБА_1 в порядку позовного провадження як новий позов є неможливим, оскільки судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах повинен розглядатись саме в порядку статті 383 КАС України.
Посилання відповідача на те, що Національний банк України не є розпорядником публічної інформації, яка запитується позивачем, є неспроможними, оскільки спростовуються висновками Верховного Суду, сформованими у постанові 06.08.2020 у цій справі.
Водночас, ненадіслання позивачем заяви про встановлення судового контролю не позбавило відповідача участі у розгляді такої заяви, оскільки Національним банком України подавалися заперечення на заяву, а судове рішення, прийняте за результатами розгляду такої заяви судом першої інстанції, оскаржено відповідачем в апеляційному порядку.
Згідно із висновками, викладеними у пунктах 23, 25 Рішення ЄСПЛ у справі "Проніна проти України", суд зобов'язаний надавати відповідь на кожен з специфічних, доречних та важливих доводів заявника, а також давати обґрунтування своїх рішень.
З урахуванням приписів статті 308 КАС України, колегія суддів зауважує, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Доводи, які містяться в апеляційній скарзі Національного банку України, не спростовують правильності прийнятої судом першої інстанції оскаржуваної ухвали.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене вище, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому оскаржуване судове рішення слід залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Національного банку України - залишити без задоволення.
Окрему ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 31.08.2020 по справі № 440/3005/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Я.В. П'янова
Судді О.В. Присяжнюк О.А. Спаскін