30 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 640/4296/20
адміністративне провадження № К/9901/17254/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація)
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Донця В.А. від 02 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді Чаку Є.В., суддів: Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І. від 02 червня 2019 року
у справі №640/4296/20
за позовом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація)
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
про скасування рішення,
І. РУХ СПРАВИ
1. Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі також - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - відповідач), в якому просив: скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві від 20 листопада 2019 року про скасування дії будівельного паспорта від 25 лютого 2019 року №3496/0/7-10-19 на будівництво індивідуального (садибного) житлового будинку, на вул. Жуків затон, 9-А у Голосіївському районі м. Києва.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2019 року, відмовлено у відкритті провадження.
3. 14 липня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2019 року, в якій просить такі скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Ухвалою Верховного Суду від 13 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Відмовляючи у відкритті провадження у цій справі, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що даний спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки позивач є суб'єктом владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про оскарження рішення іншого суб'єкта владних повноважень. Оскільки вказаний позов заявлено не в межах спору про компетенцію, право звернення позивача до суду має бути чітко встановлено законом. Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) звернувся до суду без передбачених на це законом підстав та не є суб'єктом господарювання, а тому не має права на оскарження рішень органів державного нагляду (контролю).
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
6. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що оскаржувані судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, оскільки кожний із суб'єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутись до суду за захистом своїх прав.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судами попередніх інстанцій та дійшов таких висновків.
8. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
9. За правилами частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
10. Пунктом 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
11. Відповідно до частини 4 статті 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
12. За змістом пункту 5 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
13. Відповідно до статті 145 Конституції України гарантовано судовий захист прав місцевого самоврядування. Статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.
14. Так, право органу місцевого самоврядування на звернення до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування, передбачено статтею 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина 4 статті 71).
15. Відповідно до пункту 1 Положення про департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2011 року №90 (в редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 29 грудня 2014 року №1550; далі - Положення №90), Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
16. Колегія суддів також враховує, що у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 804/3091/18, від 06 червня 2018 року у справі № 811/289/16, від 17 жовтня 2018 року у справі № 822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 806/1592/16, від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а, від 11 червня 2019 року у справі № 820/2639/18, від 26 вересня 2019 року у справі № 804/2272/17, від 21 листопада 2019 року у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05 грудня 2019 року у справі № 400/2509/18, від 17 грудня 2019 року у справі №816/844/18, від 20 лютого 2020 року у справі №813/52/13-а та інших вже неодноразово висловлювалась позиція стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб'єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.
17. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VІ «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VІ).
18. Стаття 41-1 Закону №3038-V1 регламентує державний архітектурно-будівельний нагляд за дотриманням уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
19. Згідно з частиною 2 статті 41-1 Закону №3038-VІ державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду.
20. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року №698 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду (у подальшому - Порядок №698), пунктом 2 якої передбачено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
21. Таким чином, спірні правовідносини виникли у зв'язку із здійсненням відповідачем в межах наданої йому компетенції перевірки позивача з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при виконанні його функцій.
22. Колегія суддів також враховує, що згідно з положенням частини 2 статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.
23. Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР):
місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (частина 1 статті 3);
органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу (частина 2 статті 4);
повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними; вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом (частина 4 статті 4);
органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11).
24. Аналогічні за суттю гарантії місцевого самоврядування також містяться у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (прийнята XXVII Конгресом Міжнародного союзу місцевої влади (International Union of Local Authorities; IULA) 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія), а також Європейській Хартії міст (Charte urbaine europeenne) (прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи (Congress of Local and Regional Authorities; CLRA) 18 березня 1992 р. у м. Страсбург (Франція).
25. Крім того, згідно із зобов'язаннями, які взяті відповідно до статей 4, 6 та 14 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (ратифікована згідно із Законом України № 1678-VII від 16 вересня 2014 року), Україна прагне зміцнення поваги до демократичних принципів, верховенства права та доброго врядування; забезпечує стабільність і дієвість демократичних інституцій; гарантує права людини і основоположні свободи, а також дбає про зміцнення судової влади та підвищення її ефективності.
26. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за даних обставин наділений повноваженнями на звернення до адміністративного суду із цим позовом, зокрема, з метою захисту інтересів територіальної громади та виконання функцій, якими його наділено.
27. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
28. Оскільки суди попередніх інстанцій ухвалили судові рішення, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2019 року з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2019 року скасувати, а справу №640/4296/20 передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий І.В. Желєзний
Судді: Я.О. Берназюк
Н.В. Коваленко