26 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 810/2017/16
адміністративне провадження № К/9901/69122/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційною скаргою Управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Брагіної О.Є. від 12.04.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І. від 21.11.2018,
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2016 року Управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради (далі - Управління освіти, позивач) звернулося з позовом до виконавчої дирекції Київського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (замінене протокольною ухвалою суду першої інстанції на правонаступника - Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області; далі - Управління ВД ФСС України у Київській області, відповідач), у якому просило:
- визнати незаконним та скасувати рішення №78 від 06.06.2016 директора виконавчої дирекції Київського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про повернення грошових коштів та застосування фінансових санкцій (далі - спірне рішення);
2. У позові наводились аргументи про те, що прийняте рішення, на думку Управління освіти, є незаконним, оскільки заявлені до повернення кошти були виплачені застрахованим особам - працівникам Фастівського управління освіти, а порушення процедури оформлення факту втрати листків непрацездатності, на підставі яких були проведені виплати, не означає порушення порядку використання страхових внесків.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 12.04.2018, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018, у задоволенні позову відмовлено.
4. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, як законний розпорядник страхових коштів та орган, який здійснює керівництво та управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням має право перевіряти правомірність як призначення, так і виплати матеріального забезпечення застрахованим особам, а також правомірність нарахування та використання страхових сум.
5. У зв'язку з цим суди відхилили твердження позивача про правомірність його дій стосовно виплати коштів застрахованим особам, оскільки перевірці якраз і підлягало вивчення підстав правомірності нарахування проведених виплат та відшкодувань за рахунок коштів ФСС.
6. В оскаржуваних судових рішеннях звертається увага й на те, що, як встановлено судовим розглядом справи, і визнається позивачем, на момент проведення перевірки в управлінні освіти були відсутні документи (листки непрацездатності у кількості 632 штук), які були підставою для одержання коштів від Фонду соціального страхування для виплати матеріального забезпечення застрахованим особам працівникам управління. Позивачем не надані суду зрозумілі та достовірні пояснення з приводу причин зникнення такої кількості документів суворої звітності, обставин, за яких відбулась ця неординарна подія та винних у цьому осіб. При цьому уповноважені представники органу управління освіти неодноразово визнали, що процедура документування втрати цих документів ними була порушена та недотримана.
7. Крім того суди відзначили, що оформлення листків непрацездатності певною медичною установою ще не означає наявність таких документів у позивача на момент нарахування та виплати страхових внесків, не свідчить про те, що ці листки непрацездатності могли бути використані як належні для одержання страхових виплат. Суди погодилися з висновком представника Управління ВД ФСС України у Київській області, який зазначив, що будь-які документи з приводу видачі листків непрацездатності носять допоміжний та інформаційний характер, оскільки законодавцем встановлена єдина підстава для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах (стаття 51 Закону України від 18.01.2001 №2240-III «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» (далі також Закон №2240-III, чинний під час здійснення виплат коштів застрахованим особам), а саме - виданий у встановленому порядку листок непрацездатності.
8. У зв'язку з цим суди дійшли висновку, що листок непрацездатності, як єдина визначена законодавцем підстава для здійснення виплат коштів застрахованим особам, не може бути замінений на будь-який інший документ з метою проведення відповідних виплат.
9. Суди попередніх інстанцій, окрім іншого зазначили, що компетенція відповідача охоплюється обов'язком не тільки здійснити перевірку самого факту виплати певної суми матеріальної допомоги конкретній особі, але і встановити правильність видачі листка непрацездатності медичною установою та використання страхових коштів на підставі такого документа, тобто встановити правомірність прийняття рішення комісією із соціального страхування підприємства, як це передбачено пунктом 3.1 Положення про комісію (уповноваженого) підприємства, установи, організації із загальнообов'язкового державного соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 23.06.2008 №25, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 14.07.2008 за №636/15327 (далі - Положення №25).
10. Отже, ураховуючи, що відповідачем має перевірятися як наявність підстав для соціальних виплат, так і їх правомірність, за відсутності протоколів комісії із соціального страхування управління освіти, листків непрацездатності або документів, які максимально відтворюють відомості, що в них містяться, при пасивній поведінці з боку працівників управління освіти щодо поновлення втрачених документів та обґрунтованості їхніх позовних вимог виключно рішеннями в інших адміністративних справах, суди дійшли висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись з такими судовими рішеннями Управляння освіти подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і ухвалити нове судове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, відповідачем у період з 26 по 29 квітня та 30 травня 2016 року було проведено планову перевірку Управління освіти по страхових коштах на матеріальне забезпечення та соціальні послуги за страхуванням у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності.
13. Результати перевірки оформлені Актом від 30.05.2016 №11/6.
14. В акті зазначено, що позивачем порушено:
пункт 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати (доходу) для розрахунку виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2001 №1266 (далі - Порядок №1266 із змінами і доповненнями, в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) при розрахунку допомоги по вагітності та пологам в трьох випадках невірно визначена середньоденна заробітна плата, внаслідок чого неправомірно використано 2023,20 гривень коштів Фонду;
статті 51 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням», оскільки нарахування матеріального забезпечення у 2012 році у розмірі 805834,79 гривень не підтверджене листами непрацездатності. Призначення допомоги без листків непрацездатності є порушенням порядку використання страхових коштів, внаслідок чого Управлінням освіти неправомірно використано 805834,19 гривень коштів Фонду;
пунктів 4.1, 4.9 Порядку отримання застрахованими особами і членами їх сімей санаторно-курортного лікування, що сплачується за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, затвердженого постановою правління Фонду від 25.02.2009 №12 (далі - Порядок №12), оскільки у 7 путівках вказано профіль лікування, що не відповідає профілю лікування путівок. Внаслідок такого порушення позивачем неправомірно використано 31827,90 гривень коштів Фонду.
15. Головним бухгалтером управління освіти Кришталь О.І. не були надані аргументовані пояснення з приводу причин втрати значної кількості документів суворої звітності. Як слідує із доповідної записки в.о. начальника управління Єриги Н.Л. факт втрати листків непрацездатності було виявлено лише під час проведення перевірки. При цьому зникли не тільки листки непрацездатності, але і протоколи комісій по соціальному страхуванню управління освіти, які зберігалися у папках у кількості 12 папок. Згідно доповідної записки головного бухгалтера управління Кришталь О.І. нестача документів була виявлена під час роботи комісії з перевірки. Оригінали всіх документів зберігалися в кімнаті бухгалтерії, про зникнення документів правоохоронні органи повідомлені не були, причину такого неповідомлення працівники управління освіти ні відповідачу, ні суду не пояснили, вказавши лише підставу втрати халатність. На прохання суб'єкта перевірки контролюючий захід було зупинено на один місяць для пошуку втрачених документів. Після продовження перевірки позивачем були надані реєстри листків непрацездатності та власні листи, які вони скеровували до медичних установ.
16. Крім того, встановлено, що із 82 оплачених позивачу путівок 7 використані з порушенням Порядку №12, зокрема:
щодо путівки №000345 в лікувально - санаторному центрі «Дениші», яка видана ОСОБА_3 ОСОБА_4 терміном лікування з 11.09.2012 по 22.09.2012, повною вартістю 4725 гривень, частковою 1417,50 гривень: В медичній довідці вказано профіль лікування кістково - м'язовий, а путівка, згідно накладної №0058 від 27.06.2012, використана для лікування захворювань органів травлення;
щодо путівки №204051 в ДП «Санаторій «Любінь Великий», що була видана ОСОБА_5 з терміном лікування з 08.10.2012 по 28.10.2012, повна вартість якої складає 5250 гривень, часткова 1050 гривень: В медичній довідці зазначено профіль лікування опорно-руховий апарат, а путівка згідно накладної №0122 від 01.10.2012 використана для лікування захворювань системи кровообігу;
щодо путівки №174858 в ДП « Клінічний санаторій «Жовтень», яка використана ОСОБА_6 з терміном лікування з 28.10.2013 по 17.11.2013, повна вартість якої складає 6195 гривень, часткова 1239 гривень: В довідці ф.070/о зазначений профіль лікування серцево-судинна системи, а путівка згідно накладної №0283 від 17.10.2013 була використана для лікування органів опори та руху;
щодо путівки № 371371 в санаторій «Рубін» для ОСОБА_7 з терміном лікування з 31.03.2014 по 21.04.2014, повною вартістю 5817 гривень, частковою 1163,40 гривень: видана комісією згідно накладної №0070 від 25.03.2014 для лікування урологічних захворювань, проте, в довідці №070/о призначено лікування від гастроентерологічного захворювання;
щодо путівки №382981 в санаторій «Рубін» ОСОБА_8 з терміном лікування з 01.04.2014 по 22.04.2014 повною вартістю 5817 гривень, частковою 1163,40 гривень: видана комісією із соціального страхування для проведення санаторно-курортного лікування гстроентерологічного захворювання. В довідці ф.070/о вказано профіль лікування урологічне захворювання;
щодо путівки № НОМЕР_1 в ДП «Клінічний санаторій «Жовтень» ОСОБА_9 з терміном лікування з 15.08.2014 по 04.09.2014, повною вартістю путівки 6510 гривень, частковою 1302 гривень: видана комісією для проведення лікування системи кровообігу (накладна №0123 від 02.06.2014). Згідно довідки №070/о існувала потреба у лікуванні нервової системи.
щодо путівки №002598 в санаторій «Орізонт» ОСОБА_10 з терміном лікування з 13.09.2014 по 24.09.2014, повною вартістю 6174 гривень, частковою 1234,80 гривень: видана для лікування урологічного захворювання при рекомендованому лікуванні, згідно довідки ф.070/о, кістково-м'язової системи.
17. Не погодившись з вказаним актом перевірки, позивач подав заперечення до акту від 01.06.2016, у відповідь на які отримав лист від 08.06.2016 №1449-07-17, в якому його було повідомлено, що аргументи, викладені в запереченні до акту перевірки, не є достатньо обґрунтовані та не будуть враховані при винесенні рішення.
18. На підставі акту перевірки відповідачем прийнято рішення №78 від 06.06.2016, яким зобов'язано Управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради повернути кошти Фонду у розмірі 839685,89 гривень.
19. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги зазначено, що факт наявності листків непрацездатності, на підставі яких здійснено виплату коштів застрахованим особам, станом на час призначення, нарахування і проведення виплати цих коштів, підтверджується матеріалами справи і наданими позивачем доказами, які, як вважає скаржник, в порушення вимог процесуального закону не були досліджені судами, внаслідок чого їх висновок про порушення Управлінням освіти порядку виплати таких коштів є необґрунтованим і не відповідає дійсним обставинам справи.
20. Скаржник наголошує й на тому, що станом на час проведення відповідачем перевірки сплинув встановлений законом термін зберігання оригіналів листків непрацездатності й чинним станом на час виникнення спірних правовідносин законодавством не було передбачено обов'язку їх зберігання понад такий строк. При цьому, як зазначає Управління освіти, законодавчого механізму відновлення оригіналів листків непрацездатності не існує. Тому, на переконання скаржника, відсутність листків непрацездатності після закінчення визначеного законом терміну їх зберігання, не свідчить про відсутність цих документів станом на дату призначення, нарахування і виплату працівникам допомоги по тимчасовій непрацездатності, вагітності та пологах.
21. До того ж, як стверджує скаржник, судом апеляційної інстанції не було досліджено й акт про позапланову перевірку правомірності використання коштів Фонду Управлінням освіти, складений 08.10.2012, відповідно до якого за наслідками перевірки відповідачем оплати позивачем листків непрацездатності за 2012 рік не було встановлено порушень вимог чинного законодавства.
22. За наведеного позивач наполягає, що висновки перевірки, відображені в акті стосовно порушення Управлінням освіти у 2012 році порядку використання коштів загальнообов'язкового державного соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, ґрунтуються виключно на припущеннях відповідача, їм не надана належна правова оцінка під час судового розгляду справи у судах попередніх інстанцій і такі обставини справи належним чином не з'ясовані, не перевірені доказами, внаслідок чого ухвалені незаконні та необґрунтовані судові рішення.
23. Помилковими позивач вважає й висновки судів попередніх інстанцій стосовно правомірності спірного рішення в частині відшкодування Фонду неправомірно використаних 31827,90 гривень внаслідок порушення ним пунктів 4.1, 4.9 Порядку отримання застрахованими особами і членами їх сімей санаторно-курортного лікування, що сплачується за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, оскільки судами не враховано, що санаторно-курортні путівки надавались на підставі особистих заяв та довідок для одержання путівок, згідно з якими і призначалось лікування в санаторно - курортних закладах відповідно до профілю лікування.
24. У відзиві на касаційну скаргу відповідач висловлює незгоду з доводами та вимогами касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
25. Відповідач зазначає, що відображені в акті перевірки порушення дійсно мали місце, оскільки Управлінням освіти не було документально підтверджено визначених законодавством підстав для здійснення виплат коштів застрахованим особам по листках непрацездатності, які були втрачені і не надавались у ході проведення перевірки, а медичні довідки, в яких вказано профіль лікування, не відповідали профілю лікування, вказаному у путівках, які надавались застрахованим особам.
26. Так, правові, організаційні та фінансові основи загальнообов'язкового державного соціального страхування громадян на випадок тимчасової втрати працездатності, у зв'язку з вагітністю та пологами, у разі смерті, а також надання послуг із санаторно-курортного лікування та оздоровлення застрахованим особам та членам їх сімей визначав Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням».
27. Відповідно до пунктів 1, 2 статті 20 вищевказаного Закону в редакції, чинній станом на час здійснення виплат коштів Фонду застрахованим особам і надання їм санаторно-курортного лікування, кошти загальнообов'язкового державного соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, спрямовуються на: виплату застрахованим особам допомоги по тимчасовій непрацездатності, вагітності та пологах, при народженні дитини та по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, на поховання; фінансування санаторно-курортного лікування та оздоровлення застрахованих осіб і членів їх сімей, позашкільне обслуговування, у тому числі придбання дитячих новорічних подарунків.
28. Згідно з частинами першою, другою статті 22 Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» часткова плата за путівки на санаторно-курортне лікування перераховується страхувальниками до органу Фонду, який надав путівку, в порядку, встановленому правлінням Фонду.
Страхувальники, інші отримувачі коштів Фонду зобов'язані у десятиденний строк після отримання рішення органу Фонду про повернення коштів перерахувати страхові кошти, використані з порушенням встановленого порядку використання, а також фінансові санкції, визначені у статті 30 цього Закону.
29. У відповідності з частинами першою, другою статті 47 Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням» для забезпечення відновлення здоров'я застрахована особа та члени її сім'ї (а також особа, яка навчається у вищому навчальному закладі) мають право на отримання санаторно-курортного лікування, оздоровлення в спеціалізованих оздоровчих закладах (у тому числі дитячих) у межах асигнувань, установлених бюджетом Фонду на зазначені цілі, та в порядку і на умовах, визначених правлінням Фонду.
Надання послуг застрахованим особам, пов'язаних із санаторно-курортним лікуванням, здійснюється за наявності медичних показань.
30. Умови отримання застрахованими особами і членами їх сімей (а також особами, які навчаються у вищому навчальному закладі) (далі - застраховані особи і члени їх сімей) санаторно-курортного лікування, сплаченого за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (далі - Фонд), відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" визначає Порядок №12.
31. Пунктами 1.3, 1.4, 4.1, 4.9 вищевказаного Порядку встановлено, що путівка є документом, який надає застрахованій особі і члену її сім'ї право на отримання відповідних послуг у зазначеному в путівці санаторно-курортному закладі протягом указаного в ній терміну - 18, 21, 24 або 45 діб.
32. На путівці зазначаються профіль лікування та відповідний перелік послуг, що входять до вартості путівки, умови проживання та в обов'язковому порядку проставляється відповідна відмітка "Оплачено за кошти Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності".
33. Рішення про виділення путівки застрахованій особі приймає комісія (уповноважений) із соціального страхування підприємства, установи, організації із загальнообов'язкового державного соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням (далі - комісія (уповноважений) із соціального страхування), на підставі особистої заяви та довідки для одержання путівки (форма N 070/о, затверджена наказом Міністерства охорони здоров'я України від 27.12.99 N 302 "Про затвердження форм облікової статистичної документації, що використовується в поліклініках (амбулаторіях)") (далі - медична довідка).
Комісією (уповноваженим) із соціального страхування приймається рішення про виділення путівки (путівок) згідно з медичними показаннями для спільного санаторно-курортного лікування чоловіка, дружини, які працюють на цьому підприємстві та перебувають у шлюбі, або їх дітей віком від 4 до 18 років, у тому числі для члена сім'ї (дружини або чоловіка), який працює на іншому підприємстві і є застрахованою особою, та члена сім'ї, який навчається у вищому навчальному закладі з денною формою навчання.
34. Підставою для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах є виданий у встановленому порядку листок непрацездатності, а в разі роботи за сумісництвом - копія листка непрацездатності, засвідчена підписом керівника і печаткою за основним місцем роботи. Порядок і умови видачі, продовження та обліку листків непрацездатності, здійснення контролю за правильністю їх видачі встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, за погодженням з Фондом (частина перша статті 51 Закону №2240-III).
35. Станом на день проведення відповідачем планової перевірки Управління освіти правові, фінансові та організаційні засади загальнообов'язкового державного соціального страхування, гарантії працюючих громадян щодо їх соціального захисту у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, вагітністю та пологами, від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, охорони життя та здоров'я, визначав Закон України від 23.09.1999 №1105-XIV «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» (в редакції, викладеній відповідно до Закону України від 28.12.2014 №77-VIII, зі змінами та доповненнями, чинними на час виникнення спірних правовідносин; далі також Закон №1105-XIV).
36. За правилами частини першої статті 4 Закону №1105-XIV Фонд соціального страхування України є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.
37. Виконавча дирекція Фонду є постійно діючим виконавчим органом правління Фонду. Робочими органами виконавчої дирекції Фонду є її управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, відділення в районах і містах обласного значення (частини перша, третя статті 8 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування»).
38. Частиною першою статті 9 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» передбачено, що основними завданнями Фонду та його робочих органів є, зокрема, здійснення контролю за використанням роботодавцями та застрахованими особами коштів Фонду (пункт 7).
39. Фонд та його робочі органи відповідно до покладених на них завдань здійснюють, зокрема, контроль за використанням коштів Фонду, веденням і достовірністю обліку та звітності щодо їх надходження та використання, застосовують в установленому законодавством порядку фінансові санкції та накладають адміністративні штрафи (пункт 6 частини другої статті 9 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування»).
40. Частиною п'ятою статті 15 закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» встановлено, що роботодавець несе відповідальність за: 1) порушення порядку використання коштів Фонду, несвоєчасне або неповне їх повернення; 2) несвоєчасне подання або неподання відомостей, встановлених цим Законом; 3) подання недостовірних відомостей про використання коштів Фонду; 4) шкоду, заподіяну застрахованим особам або Фонду внаслідок невиконання або неналежного виконання обов'язків, визначених цим Законом.
41. Відповідно до частин шостої, сьомої цієї ж статті Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» у разі порушення порядку використання страхових коштів роботодавці відшкодовують Фонду в повному обсязі неправомірно витрачену суму страхових коштів та/або вартість наданих соціальних послуг і сплачують штраф у розмірі 50 відсотків такої суми.
За несвоєчасне повернення або повернення не в повному обсязі страхових коштів на страхувальників та інших отримувачів коштів Фонду накладається штраф у розмірі 10 відсотків несвоєчасно повернутих або повернутих не в повному обсязі страхових коштів.
Одночасно на суми несвоєчасно повернутих або повернутих не в повному обсязі страхових коштів і штрафних санкцій нараховується пеня в розмірі 0,1 відсотка зазначених сум коштів, розрахована за кожний день прострочення платежу.
Своєчасно не сплачені фінансові санкції та адміністративні штрафи стягуються із страхувальника в дохід Фонду в порядку, встановленому законом (частина 7 статті 15 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування»)
42. Абзацами першим, другим пункту 6 розділу VII «ПРИКІНЦЕВІ ТА ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ» Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» установлено, що до завершення заходів, пов'язаних з утворенням Фонду соціального страхування України та робочих органів його виконавчої дирекції: виконання функцій та завдань, передбачених цим Законом, забезпечують у межах компетенції відповідні виконавчі дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та їх робочі органи.
43. До приведення законодавства України у відповідність із цим Законом закони та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону (пункт 8 розділу VII «ПРИКІНЦЕВІ ТА ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ» Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування»).
44. Порядок проведення перевірок страхувальників по коштах Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (далі - Фонд), порядок прийняття рішень за результатами перевірок та процедуру оскарження рішень за результатами перевірок встановлює Інструкція про порядок проведення перевірок страхувальників по коштах Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, прийняття рішень за їх результатами та процедуру оскарження, затверджена постановою правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 22.12.2010 №29, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 25.03.2011 за №393/19131 (далі - Інструкція про порядок проведення перевірок, Інструкція №29).
45. За приписами пункту 2.3 Інструкції №29, органи Фонду здійснюють планові та позапланові перевірки.
46. Планові перевірки проводяться згідно з планами-графіками органу Фонду. Перевірці підлягають документи за звітні періоди поточного та попередніх років, за які не здійснювалась перевірка (пункт 3.2 Інструкції про порядок проведення перевірок).
47. За змістами пунктів 3.12, 3.13.1, 3.13.2, 4.1, 4.2, 5.2, 6.2 Інструкції про порядок проведення перевірок під час перевірок страхувальників перевіряються, зокрема:
правомірність призначення та виплати матеріального забезпечення застрахованим особам;
правильність обчислення середньоденної заробітної плати, з якої обраховуються суми матеріального забезпечення застрахованим особам;
правомірність заявлення і використання страхових коштів, які надійшли від органів Фонду;
правомірність видачі та використання путівок на санаторно-курортне лікування працівниками та членами їх сімей та правильність ведення їх обліку, своєчасність сплати їх часткової вартості;
відповідність даних бухгалтерського обліку даним звітності по коштах Фонду та даним статистичної звітності.
За результатами перевірки складається акт, у якому зазначаються, окрім іншого:
інформація про результати попередньої перевірки по коштах Фонду та заходи щодо усунення порушень (за їх наявності);
інформація про наявність заборгованості по коштах Фонду, причини виникнення та правомірність її відображення;
інформація про надходження страхових коштів, у тому числі від органу Фонду та від сплати часткової вартості за путівки, повноту та своєчасність перерахувань страхових коштів до Фонду;
стан виконання вимог законодавства страхувальником у нарахуванні і виплаті матеріального забезпечення, використанні коштів Фонду, а також з інших питань, які перевірялися;
порядок ведення бухгалтерського обліку та звітності по коштах Фонду;
інформація про стан роботи комісії (уповноваженого) із соціального страхування;
результати перевірки.
При складанні акта перевірки посадові особи органу Фонду об'єктивно та чітко викладають факти порушень, виявлені під час перевірки, з посиланням на відповідну структурну одиницю нормативно-правового акта. Акт перевірки має відповідати вимогам ділової мови та офіційно-ділового стилю.
За матеріалами акта перевірки та результатами розгляду заперечень страхувальника (за їх наявності) керівник органу Фонду або його заступник приймає рішення про повернення коштів Фонду та застосування фінансових санкцій до страхувальника відповідно до статей 21, 22, 28, 30 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням", яке надсилається страхувальнику разом з листом про результати розгляду заперечень (за їх наявності) протягом 20 календарних днів з дня підписання акта перевірки. Рішення про повернення коштів Фонду та застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності складається за формою, наведеною у додатку 3 до цієї Інструкції.
У разі несвоєчасного виконання страхувальником рішення про повернення коштів Фонду та застосування фінансових санкцій щодо повернення коштів Фонду та сплати фінансових санкцій або виконання його не в повному обсязі на страхувальників накладається штраф та нараховується пеня відповідно до статті 30 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням". Суми цих санкцій сплачуються страхувальниками за рахунок власних коштів.
Посадові особи органу Фонду мають право, зокрема:
вимагати від посадових осіб письмових пояснень з питань, які виникають під час перевірок. У разі відмови посадових осіб від надання письмових пояснень посадова особа органу Фонду фіксує цей факт в акті перевірки;
отримувати завірені страхувальником копії документів, що підтверджують наявність фактів порушень законодавства у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням;
перевіряти правомірність призначення або відмови у призначенні матеріального забезпечення та правильність його нарахування;
перевіряти правильність обчислення середньоденної заробітної плати, з якої обраховуються суми матеріального забезпечення застрахованим особам.
Страхувальник під час здійснення перевірки зобов'язаний, в тому числі, надавати копії документів, засвідчені страхувальником, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час перевірки, відповідно до вимог законодавства.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
48. Аналіз вищевказаних норм законодавства дає колегії суддів підстави для висновку, що у межах проведеної відповідачем планової перевірки підлягали встановленню обставини, зокрема, щодо правомірності підстав для призначення та виплати застрахованим особам допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах, а також правомірності видання та використання путівок на санаторно-курортне лікування працівниками та членами їх сімей.
49. При цьому, перевірці підлягали документи за звітні періоди поточного та попередніх років, за які не здійснювалась перевірка.
50. Як встановили суди попередніх інстанцій, зазначений у семи путівках профіль лікування не відповідав медичним показанням для санаторно-курортного лікування й такі обставини підтверджені під час судового розгляду справи у судах попередніх інстанцій та позивачем не спростовані.
51. За наведеного, колегія суддів вважає правильними висновки судів про те, що Управлінням освіти неправомірно використано 31827,90 гривень коштів Фонду, а оскаржуване позивачем рішення в цій частині є правомірним.
52. Також, оскільки частиною першою статті 51 Закону №2240-ІІІ підставою для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах визначено виданий у встановленому порядку листок непрацездатності, то під час проведення перевірки з'ясуванню підлягало не тільки питання фактичної наявності листків непрацездатності, за якими здійснено призначення та виплата коштів застрахованим особам, а й те, чи видані такі документи у відповідності з вимогами законодавства.
53. Суди встановили, що Управління освіти, маючи закріплений у пункті 6.2 Інструкції про порядок проведення перевірок обов'язок надавати копії документів, засвідчені страхувальником, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час перевірки, в тому числі, за звітні періоди попередніх років, за які не здійснювалась перевірка, не представила посадовим особам, які були направлені для проведення перевірки, засвідчені страхувальником копії листків непрацездатності, на підставі яких було здійснено призначення та виплату коштів застрахованим особам, посилаючись на те, що такі документи були втрачені й відновити їх немає можливості з огляду на відсутність у законодавстві такого механізму.
54. Отже, під час проведення відповідачем перевірки, внаслідок втрати листків непрацездатності та ненадання їх копій перевіряючим особам, не можливо було встановити, чи видані такі документи у відповідності з вимогами законодавства та чи могли вони бути підставою для призначення та здійснення виплат застрахованим особам.
55. Колегія суддів критично оцінює доводи касаційної скарги стосовно того, що оскільки станом на час проведення перевірки закінчився встановлений законодавством строк зберігання листків непрацездатності й жодною правовою нормою не передбачено необхідності їх збереження понад цей строк, то відсутність в Управлінні освіти цих документів під час перевірки не є порушенням порядку використання коштів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
56. З цього приводу колегія суддів зазначає, що суть виявленого відповідачем порушення порядку використання страхових коштів полягала не у відсутності під час перевірки в Управлінні освіти листків непрацездатності або їх копій, засвідчених страхувальником, а в тому, що останній не підтвердив наявності підстав для призначення і виплати коштів Фонду, правомірності їх використання.
57. При цьому, як вказано вище, за посадовими особами органу Фонду закріплено право перевіряти документи за звітні періоди попередніх років, за які не здійснювалась перевірка, а також право отримувати завірені страхувальником копії документів, що підтверджують наявність фактів порушень законодавства у сфері загальнообов'язкового державного соціального страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням. Такому праву кореспондує обов'язок страхувальника надавати засвідчені ним копії документів, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час перевірки, відповідно до вимог законодавства.
58. За таких обставин, страхувальник, у даному випадку - Управління освіти, повинно було забезпечити зберігання листків непрацездатності, на підставі яких застрахованим особам здійснено відповідні виплати, з метою надання цих документів при проведенні планової перевірки за періоди, які не охоплювались попередніми перевірками.
59. Відсутність документів призводить до невизнання підтвердженими даних підприємства щодо сум витрат Фонду та до відповідних наслідків, зокрема, у вигляді прийняття рішення про повернення коштів, про що правильно зазначили й суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях.
60. Оскільки, як встановлено судом першої інстанції, Управління освіти під час проведення перевірки не надало відповідачу документів, на підставі яких було здійснено призначення та виплату коштів застрахованим особам, то правильним та обґрунтованим є висновок суду про порушення позивачем порядку використання страхових коштів.
61. Разом з тим, у суді апеляційної інстанції позивачем було подано додаткові докази, зокрема, акт про позапланову перевірку правомірності використання коштів Фонду Управлінням освіти, складений 08.10.2012.
62. Як вбачається зі змісту вищевказаного акту, при перевірці правомірності оплати листків непрацездатності у 2012 році, виданих на ім'я: ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , порушень вимог чинних нормативно - правових актів не встановлено.
63. В апеляційній скарзі позивач просив врахувати під час апеляційного перегляду справи цей документ як належний доказ на підтвердження правомірності призначення, нарахування та виплати працівникам Управління освіти допомоги у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, по догляду, вагітності та пологах у 2012 році й наводив відповідні мотиви неможливості подання такого доказу до суду першої інстанції.
64. Згідно з положеннями частин першої, третьої, четвертої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього.
65. Таким чином, зважаючи на подання Управлінням освіти додаткового доказу, апеляційний суд повинен був перевірити можливість його прийняття й надити відповідну оцінку наведеним скаржником обґрунтуванням щодо неможливості подання такого доказу під час розгляду справи у суді першої інстанції. У разі ж наявності підстав для прийняття додаткового доказу, апеляційний суд повинен врахувати його при здійсненні апеляційного перегляду справи.
66. Однак, в оскаржуваній постанові апеляційного суду не наведено жодних мотивів у частині доводів апеляційної скарги про необхідність врахування додатково поданих доказів при здійсненні апеляційного перегляду справи і не надано оцінку аргументам скаржника щодо неможливості подання цих доказів у суді першої інстанції, не зазначено, чи такі докази прийняті судом або відхилені.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
67. За правилами пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
68. Підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази (пункт 1 частини другої статті 353 КАС України).
69. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
70. Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 КАС України, дійшов висновку про наявність передбачених процесуальним законом підстав для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та направлення даної справи на новий розгляд до цього ж суду.
71. При новому розгляді справи суду апеляційної інстанції необхідно врахувати висновки Верховного Суду, викладені у цій постанові та переглянути справу відповідно до статті 308 КАС України, за наявними у ній і додатково поданими (у разі наявності підстав для їх прийняття) доказами, перевірити законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
72. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
Касаційну скаргу Управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради задовольнити частково.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.11.2018 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
Л.Л. Мороз