Головуючий І інстанції: Сліденко А.В.
18 листопада 2020 р. Справа № 520/9404/2020
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Катунова В.В.,
Суддів: Бершова Г.Є. , Ральченка І.М. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27.08.2020, майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022 по справі № 520/9404/2020
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив:
-визнати незаконними дії Міністерства юстиції України з приводу відмови у задоволенні запиту па отримання публічної інформації від 11.06.2020р.;
-зобов'язати Міністерство юстиції України надати відповідь на запит ОСОБА_1 на отримання публічної інформації від 11.06.2020, а саме: надіслати поштою та електронною поштою копії рішень, оформлених протоколом Дисциплінарної комісії приватних виконавців за 2017 рік.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 27.08.2020 позов задоволено частково.
Визнано протиправною викладену у листі Міністерства юстиції України від 24.06.2020р. №6314/ПІ-Ф-2136/20.5.1 відмову у доступі до публічної інформації.
Зобов'язано Міністерство юстиції України повторно розглянути по суті запит ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації від 11.06.2020р. з урахуванням висновків суду по даній справі.
Позов у решті вимог - залишено без задоволення.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням, відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій зазначає, що оскаржуване рішення суду не відповідає вимогам матеріального та процесуального права, а саме, судом першої інстанції неповно з'ясовано та не доведено обставини, що мають значення для справи, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, в зв'язку з чим просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволені позову в повному обсязі.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги відповідач зазначає, що відповідно до частини 4 статті 5 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" № 1403-VIII забороняється проведення огляду, розголошення, витребування чи вилучення документів виконавчого провадження, крім випадків, передбачених законом. Під час засідань Дисциплінарної комісії розглядаються дії або бездіяльність приватних виконавців у ході здійсненням ними функцій та повноважень, покладених законом - тобто виконання судових рішень. Таким чином, у протоколах Дисциплінарної комісії міститься інформація про здійснення виконавчих проваджень, які здійснювались державними або приватними виконавцями. Відповідач вказує, що інформація про певне виконавче провадження може бути надана лише стороні виконавчого провадження або її представникові. Отже, запитувані документи (протоколи, якими оформлювалися рішення Дисциплінарної комісії) включали в собі відомості про хід та перевірку виконавчих проваджень, яка здійснювалась свого часу. З цих підстав відповідач вважає. що Міністерство юстиції України діяло відповідно до наданих повноважень і в межах компетенції та це спосіб, передбачений чинним законодавством.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому останній просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги та рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства, а висновки суду є законними та обґрунтованими.
Враховуючи подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження, справа розглядається в порядку письмового провадження, відповідно до приписів п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, за наявними в справі матеріалами.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Враховуючи, що відповідач оскаржує рішення суду першої інстанції лише в частині задоволення позовних вимог, оскаржене судове рішення переглядається судом апеляційної інстанції лише в цій частині в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
11.06.2020 ОСОБА_1 звернувся до Міністерства юстиції України із запитом на отримання публічної інформації № 1, в якому запитував копії рішень, оформлених протоколом Дисциплінарної комісії приватних виконавців на 2017 рік.
Листом від № 6314/ПІ-Ф-2136/20.5.1 від 24.06.2020 Міністерством юстиції України надано відповідь на вказаний запит ОСОБА_1 № 1 від 11.06.2020 року, в якій відмовлено заявнику в отриманні вказаної інформації.
Вказана відмова мотивована тим, що в протоколах Комісії міститься інформація про здійснення відповідних виконавчих проваджень, а тому в силу приписів. 16 Положення про Дисциплінарну комісію приватних виконавців № 1203/5, надати вказані протоколи не вбачається за можливе.
Не погоджуючись з вказаними діями відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у результаті діяльності Дисциплінарної комісії приватних виконавців створюються не матеріали виконавчого провадження, а матеріали дисциплінарного провадження. Відтак, прийняті Комісією управлінські рішення з приводу дисциплінарної відповідальності приватних виконавців підлягають долученню не до матеріалів відповідних виконавчих проваджень, а виключно до матеріалів відповідних дисциплінарних справ.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з такого.
Положеннями Закону України "Про доступ до публічної інформації" врегульовано порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, і публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом.
Статтею 12 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
У пункті 6 частини першої статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
За змістом частини першої статті 5 цього Закону України "Про доступ до публічної інформації", доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації та надання інформації за запитами на інформацію.
Згідно з частиною першою статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" № 2939, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Частиною першою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
При цьому обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (ч. 2 ст. 6 цього ж Закону).
Згідно з правовою позицією, викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 22.05.2018 року по справі № 800/592/17, таке обмеження можливе при дотриманні всіх указаних вимог. Відповідність одному із зазначених критеріїв не відносить інформацію до службової (конфіденційної). Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих у частині другій статті 6 Закону № 2939 трьох вимог означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Відповідно до п. 3 ч. 4 ст. 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" відмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, наведених у пунктах 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.
За приписами ч. 7 ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", обмеженню в доступі підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
А відповідно до положень ч.5 ст. 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (ч. 5 ст. 6 Закону №2939-VI).
Отже, аналіз наведених норм чинного законодавства дає можливість зробити висновок про те, що право особи на отримання публічної інформації включає в себе право на доступ до публічної інформації шляхом надання розпорядником інформації достовірної, точної та повної інформації на запит особи. Ненадання інформації на запит або надання інформації, яка не відповідає зазначеним критеріям достовірності, точності та повноти, по своїй суті, є відмовою у наданні публічної інформації.
Вказана правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, яка викладена в постанові від 04.03.2020 року по справі №813/3931/17.
Дослідивши зміст листа Міністерства юстиції України від 24.06.2020 року № 6314/ПІ-Ю-2136/20.15.1, яким надано відповідь на запит позивача від 11.06.2020 року, колегія суддів зазначає, що суб'єктом владних повноважень у вказаній відповіді не наведено обґрунтованих підстав для віднесення запитуваної позивачем інформації до інформації з обмеженим доступом саме в розумінні пункту 2 частини першої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації"; не вказано, в якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" інтересів відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам); у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв'язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункту 2 частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»); чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункту 3 частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
Таким чином, відсутність у листі Міністерства юстиції України від 24.06.2020 року № 6314/ПІ-Ю-2136/20.15.1, як розпорядника інформації висновку щодо наявності хоча б однієї зі вищезазначених трьох підстав вказує на відсутність законних підстав для обмеження позивачу доступу до інформації, а відмова ОСОБА_1 у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Посилання відповідача у спірних правовідносинах на заборону витребування та вилучення документів згідно приписів ч. 4 ст. 5 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" є необґрунтованими, оскільки вказаний закон стосується безпосередньо діяльності державних виконавців під час вчинення виконавчих дій щодо виконання судових рішень і рішень інших органів.
Крім того, зазначена норма містить заборону щодо вилучення, огляду, розголошення саме документів виконавчого провадження. Натомість, позивач у своєму запиті від 11.06.2020 року № 1 просив надати рішення Дисциплінарної комісії приватних виконавців за 2017 рік, основними завданнями якої, згідно Положення про Дисциплінарну комісію приватних виконавців № 1442/31310 від 28.11.2017 року, є розгляд питань про притягнення приватних виконавців до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарних проступків та прийняття рішень про застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення.
При цьому, обмежень щодо надання/розголошення/розповсюдження рішень Дисциплінарної комісії приватних виконавців, Положення 1442/31310 від 28.11.2017 року не містить.
Разом з цим, слід зазначити, що за приписами частини сьомої статті 6 Закону № 2939-VI, обмеженню в доступі підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Таким чином, наявність у документі інформації з обмеженим доступом не може бути підставою для відмови у наданні запитуваної інформації, оскільки в такому разі розпорядник інформації зобов'язаний надати на запит ту інформацію з документа, доступ до якої не обмежений.
Враховуючи, що в листі відповіді Міністерства юстиції України від 24.06.2020 року № 6314/ПІ-Ф-2136/20.5.1 не міститься висновку для віднесення запитуваної позивачем інформації до інформації з обмеженим доступом згідно складових, які передбачені ст. 6 Закону України № 2939, суд першої інстанції правильно дійшов висновку, що відповідач, розглядаючи запит позивача, допустив протиправні дії щодо відмови в надані ОСОБА_1 публічної інформації на запит, хоча був зобов'язаний надати достовірну, точну та повну інформацію , як це передбачено чинним законодавством.
Крім того, частиною 10 ст.39 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" та п.17 Положення про Дисциплінарну комісію приватних виконавців (затверджено наказом Міністерства юстиції України від 27.11.2017р. №3791/5) визначено, що на засіданні Дисциплінарної комісії мають право бути присутніми представники Асоціації приватних виконавців України, громадських об'єднань та засобів масової інформації.
Відповідно до п.25 згаданого Положення розгляд подання Мін'юсту чи Ради приватних виконавців України про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності на засіданні Дисциплінарної комісії починається із заслуховування доповіді члена Дисциплінарної комісії, який попередньо за дорученням голови Дисциплінарної комісії вивчав таке подання, після чого заслуховуються присутні на засіданні члени Дисциплінарної комісії, приватний виконавець та інші запрошені на засідання особи, а також вивчаються та аналізуються необхідні документи.
Згідно ч.4 ст.40 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" та п.26 Положення про Дисциплінарну комісію приватних виконавців за результатами розгляду подання про притягнення приватного виконавця до дисциплінарної відповідальності Дисциплінарна комісія приймає рішення про: задоволення подання та застосування до приватного виконавця дисциплінарного стягнення, передбаченого частиною першою статті 41 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів"; відхилення подання та направлення матеріалів для повторної перевірки діяльності приватного виконавця; відхилення подання та відмову в застосуванні до приватного виконавця дисциплінарного стягнення.
Таким чином, у результаті діяльності Комісії створюються не матеріали виконавчого провадження, а матеріали дисциплінарного провадження.
Відтак, прийняті Комісією управлінські рішення з приводу дисциплінарної відповідальності приватних виконавців підлягають долученню не до матеріалів відповідних виконавчих проваджень, а виключно до матеріалів відповідних дисциплінарних справ.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В ході розгляду справи позивач довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач не надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.
Оскільки відповідачем по суті запит позивача не розглянуто, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що належним та ефективним способом відновлення прав позивача є зобов'язання Міністерство юстиції України повторно розглянути по суті запит ОСОБА_1 про доступ до публічної інформації від 11.06.2020р. з урахуванням висновків суду по даній справі.
У відповідності до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України - залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27.08.2020 по справі № 520/9404/2020 залишити без змін .
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач В.В. Катунов
Судді Г.Є. Бершов І.М. Ральченко