18 листопада 2020 року справа №360/2097/20
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Ястребової Л.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року (повне судове рішення складено 21 серпня 2020 року в м. Сєвєродонецьку) в справі № 360/2097/20 (суддя в І інстанції Басова Н.М.) за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради, Виконуючого обов'язки міського голови Ткачука Вячеслава Петровича про визнання протиправними дій, визнання неповноважною 79-у (позачергову) сесію Сєвєродонецької міської ради 03.04.2020 із застосуванням наслідків неповноважності сесії до прийнятих рішень,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Сєвєродонецької міської ради (далі - відповідач-1, міська рада), секретаря Сєвєродонецької міської ради, виконуючого обов'язки міського голови Ткачука Вячеслава Петровича (далі - відповідач-2, секретар міської ради), в якому просив:
- визнати протиправними дії Сєвєродонецької міської ради щодо проведення 03.04.2020 пленарного засідання 79-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради;
- визнати противоправними дії секретаря Сєвєродонецької міської ради, в.о. міського голови ОСОБА_2 щодо відкриття, ведення та закриття пленарного засідання 79-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради 03.04.2020;
- визнати неповноважною 79-у (позачергову) сесію Сєвєродонецької міської ради 03.04.2020 з застосуванням наслідків неповноважності 79-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради до прийнятих рішень на засіданні 79-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради 03.04.2020.
Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 посилається на те, що 03.04.2020 на сайті Сєвєродонецької міської ради розміщено розпорядження в.о. міського голови секретаря ради ОСОБА_2 про те, що 03 квітня 2020 року о 17:30 скликається сімдесят дев'ята (позачергова) сесія міської ради. На розгляд зазначеної сесії винесено 172 питання для вирішення міською радою. Рішення по цих питаннях ухвалені.
На зазначену сесію його - депутата Сєвєродонецької міської ради Луганської області VII скликання - запрошено не було, про місце та час проведення сесії не проінформовано.
Щодо порушень законодавства при скликанні сесії позивач посилається на те, що секретарем Сєвєродонецької міської ради, в.о. міського голови ОСОБА_2 порушено вимоги пункту 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 2.2 Регламенту про скликання 78 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради.
Відповідач 2 видав та підписав розпорядження № 109 саме 03.04.2020 про скликання в той самий день 79 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради.
Позивач вважає, що відповідачі свідомо порушили вимоги закону та підзаконних актів при скликанні 79-ої (позачергової) сесії від 03.04.2020, здійснили заходи зі свідомого приховування від інших (не присутніх на цій сесії депутатів), у т.ч. позивача, її проведення.
ОСОБА_1 наголошує, що його належним чином не попередили за 10 днів про скликання 79 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради, чим порушили його права на інформування та прийняття реальної участі на засіданні.
Окрім зазначеного, на думку позивача, своїми діями відповідачі порушили особисті право позивача на «реальну участь у діяльності ради», яке передбачено частиною другою статті 3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
Щодо порушень законодавства під час відкриття, проведення і закриття засідання сесії та реєстрації депутатів, позивач з посиланням на статтю 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 2.8, 2.13, 2.15, 12.1 Регламенту Сєвєродонецької міської ради зазначив, що реєстрація депутатів відбулась з грубим порушенням Регламенту шляхом реєстрації осіб, які не мали статус депутата цієї ради.
Позивач зазначив, що на засіданні сесії були присутні та зареєстровані 20 осіб, а саме:
1. ОСОБА_3 ;
2. ОСОБА_4 ;
3. ОСОБА_5 ;
4. ОСОБА_6 :
5. ОСОБА_7 ;
6. ОСОБА_8 ;
7. ОСОБА_9 ;
8. ОСОБА_10 ;
9. ОСОБА_11 :
10. ОСОБА_12 :
11. ОСОБА_13 ;
12. ОСОБА_14 ;
13. ОСОБА_15 ;
14. ОСОБА_16 ;
15. ОСОБА_17 ;
16. ОСОБА_18 :
17. ОСОБА_2 ;
18. ОСОБА_19 ;
19. ОСОБА_20 :
20. ОСОБА_21 .
Із вказаного переліку лише 5 осіб є депутатами Сєвєродонецької міської ради, 14 осіб ( ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_14 , ОСОБА_16 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 ) на час проведення засідання втратили депутатські повноваження на підставі рішень керівних органів партій, від яких вони обирались депутатами. А громадянин ОСОБА_3 не є депутатом на підставі рішення Першого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2019 у справі № 812/1180/18, однак продовжує приходити до Сєвєродонецької міської ради та голосувати як депутат.
Відповідачі були проінформовані про вказані обставини, але не зважаючи на зазначене, всупереч вимог законодавства зареєстрували як депутатів цих осіб, що впливає на правомірність кворуму та повноважність засідання 79 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що відповідачі не забезпечили належне повідомлення ОСОБА_1 про скликання сімдесят дев'ятої (позачергової) сесії міської ради, чим вчинили перешкоду його реальній участі як депутата в засіданні та реалізації інших повноважень, здійснили протиправні дії з відкриття, організації та проведення сесії.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Всі особи, які беруть участь у справі, у судове засідання не прибули, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, тому відповідно до п.2 ч.1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановив наступне.
Згідно з матеріалами справи ОСОБА_1 був депутатом Сєвєродонецької міської ради VII скликання, що підтверджується постановами Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 30.10.2015 № 87 разом з Додатком 1 до вказаної постанови та від 18.05.2020 № 76, посвідченням депутата міської ради № 13 (т. 1 а.с. 154-156, 221-231).
Рішенням Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 3541 від 13.04.2019 «Про обрання секретаря міської ради» секретарем Сєвєродонецької міської ради VII скликання обрано ОСОБА_2 .
Згідно з пунктом 2 рішення міської ради VII скликання № 4462 від 25.12.2019 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_22 » здійснення повноважень міського голови м. Сєвєродонецька покладено на секретаря міської ради ОСОБА_2 (т. 2 а.с. 64-65).
Рішенням міської ради VII скликання від 10 травня 2019 року № 3542 "Про затвердження нової редакції Регламенту роботи міської ради VII скликання" затверджено нову редакцію Регламенту роботи Сєвєродонецької міської ради VII скликання, до якого в подальшому внесено відповідні зміни (т. 2 а.с. 66-104).
Розпорядженням секретаря ради, в.о. міського голови ОСОБА_2 ,. від 03.04.2020 № 109 скликано на 03 квітня 2020 року о 17.30 в залі засідань міської ради за адресою вул. Дружби Народів, 32 (ІІ поверх) сімдесят дев'яту (позачергову) сесію міської ради, на розгляд якої внесено 172 питання (т. 2 а.с. 105-118).
Вказане розпорядження офіційно оприлюднено 03.04.2020 на офіційному веб-сайті Сєвєродонецької міської ради (т. 2 а.с. 119).
На цій сесія були присутні 20 депутатів міської ради. ОСОБА_1 участі у засіданні сесії не брав, що підтверджується протоколом сесії (т. 2 а.с. 31-63).
До порядку денного включено 172 питання, по яким Сєвєродонецькою міською радою ухвалено відповідні рішення (т. 2 а.с. 125-253, т. 3 а.с. 1-250, т. 4 а.с.1-63).
Всі рішення оприлюднені на офіційному веб-сайті Сєвєродонецької міської ради (т. 1 а.с. 191-207).
У відповідності до Указу Президента України від 28.07.2020 № 297/2020 «Про утворення військово-цивільної адміністрації» утворено військово-цивільну адміністрацію міста Сєвєродонецьк Луганської області (т. 4 а.с. 94).
Згідно з частиною першою статті 3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» від 03 лютого 2015 року № 141-VIII у день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, інших посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах місцевого самоврядування, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації відповідного населеного пункту (населених пунктів).
Крім того, відповідно до частини другої статті 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року № 93-IV повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано.
Отже, судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що станом на час розгляду справи по суті позивач та відповідач 1 припинили свої повноваження.
Спірним питанням цієї справи є правомірність дій Сєвєродонецької міської ради та Виконуючого обов'язки міського голови ОСОБА_2 щодо скликання та проведення 79 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради станом на дату її проведення.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п'ять років (частина друга статті 141 Конституції України).
Частиною першою статті 144 Конституції України закріплено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Частиною другою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка підписана від імені України 06 листопада 1996 року в м. Страсбурзі, ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" та відповідно до частин першої, п'ятої статті 6 КАС України є міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (частина перша статті 10 Закону № 280/97-ВР).
Згідно зі статтею 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно з пунктами 2, 3, 8 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.
Відповідно до частини першої статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Частиною другою статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова. У разі якщо на час проведення першої сесії відповідний сільський, селищний, міський голова не зареєстрований відповідно до закону про місцеві вибори, про що на сесії ради інформує голова територіальної виборчої комісії, рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості трьох - п'яти осіб. Члени тимчасової президії почергово головують на пленарних засіданнях ради до обрання секретаря ради. З часу обрання секретаря ради він головує на пленарних засіданнях ради.
Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць (частини четверта, п'ята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно до частини шостої статті 46 Закону № 280/97-ВР у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради. У цих випадках сесія скликається: 1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом; 2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.
Згідно з частиною сьомою статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради (частина дев'ята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина десята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради (частина одинадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (частина дванадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради (частина чотирнадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні (частина п'ятнадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні (частина шістнадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" (частина сімнадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Згідно з пунктами 1-4 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради: у випадку, передбаченому частиною першою статті 42 цього Закону, здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови; скликає сесії ради у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради; веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону; організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" та інших законів.
Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради (частина третя статті 59 Закону № 280/97-ВР).
Статтею 2.2 Регламенту Сєвєродонецької міської ради VIІ скликання, затвердженого рішенням Сєвєродонецької міської ради від 10 травня 2019 року № 3542 (далі - Регламент Сєвєродонецької міської ради), який діяв на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що позачергові сесії скликаються міським головою за власною ініціативою, за пропозицією виконавчого комітету, постійної комісії чи депутатської фракції. Розпорядження про скликання позачергової сесії має бути видано не пізніше ніж за 10 днів до дня проведення пленарного засідання, а в невідкладних випадках - не пізніше ніж за день.
Згідно зі статтею 2.8 Регламенту Сєвєродонецької міської ради сесію міської ради відкриває і веде міський голова, а у випадках, передбачених статтею 2.3 - секретар ради. У випадку, передбачених статтею 2.6, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради, призначений більшістю від присутніх депутатів.
Статтею 2.16 Регламенту Сєвєродонецької міської ради передбачено, що засідання ради відкриває, веде і закриває міський голова чи секретар ради, а у випадках, передбачених статтею 2.6 Регламенту, депутат, визначений міською радою.
Головуючий на сесії відповідно до статті 2.15 Регламенту Сєвєродонецької міської ради:
1. Забезпечує виконання законодавчих актів України і цього Регламенту.
2. Керує засіданням ради, слідкує за додержанням кворуму сесії та прийнятого порядку її роботи.
3. Надає слово доповідачам, співдоповідачам і виступаючим на сесії в послідовності їх заяв; в разі порушення Регламенту має право попередити і зупинити виступаючого.
4. Надає (за погодженням з депутатами) слово для виступу в дебатах з питання, що розглядається, особам, які запрошені на сесію і записалися для виступу. При цьому депутати мають право на першочерговий виступ.
5. В разі необхідності змінює черговість надання слова виступаючим згідно з Регламентом.
6. Може за погодженням з депутатами продовжити час для виступу, а також змінити черговість виступів з поясненням мотивів змін.
7. Оголошує письмові запити, особисті заяви і довідки депутатів, надає депутатам слово для усних запитів, запитань та довідок, а також зауважень щодо ведення сесії, порядку денного.
8. Проводить голосування з питань, порядку денного і оголошує його результати.
9. При грубому порушенні порядку у сесійній залі, за поведінку, яка перешкоджає роботі ради, головуючий має право поставити на голосування міської ради питання щодо випровадження порушника з зали засідання за згодою більшості від присутніх.
10. Підписує протокол засідання сесії.
11. Організує проведення консультацій з постійними комісіями, депутатськими фракціями та групами з метою подолання розбіжностей і вирішенню інших питань, які виникають в ході роботи сесії.
Статтею 4.3 Регламенту Сєвєродонецької міської ради передбачено, що секретар міської ради:
1) здійснює повноваження міського голови у разі звільнення з посади міського голови, у зв'язку з достроковим припиненням повноважень міського голови або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень. Під «неможливістю здійснення повноважень міським головою » слід розуміти:
- відрядження міського голови;
- відпустку міського голови;
- дні відпочинку (відгули) міського голови;
- знаходження на лікарняному міського голови;
- відсторонення міського голови від виконання посадових обов'язків у зв'язку зі скоєнням ним корупційного правопорушення або з проведенням службового розслідування в рамках антикорупційного законодавства за рішенням міської ради за поданням компетентних органів.
2) скликає сесії ради у випадках, передбачених ст. 2.3 Регламенту; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради;
3) веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених ст. 2.3 Регламенту, а також у випадках, коли міський голова відсутній чи нездатний вести пленарне засідання скликаної ним сесії;
4) організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших законів;
5) забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності;
6) за дорученням міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій;
7) сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень;
8) організує за дорученням ради відповідно до законодавства здійснення заходів, пов'язаних з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування;
9) забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов'язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надано у встановленому порядку;
10) вирішує за дорученням міського голови або відповідної ради інші питання, пов'язані з діяльністю ради та її органів.
З системного аналізу Закону № 280/97-ВР, Регламенту Сєвєродонецької міської ради та зібраних по справі доказів, суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про те, що оскільки станом на 03.04.2020 секретар Сєвєродонецької міської ради ОСОБА_2 виконував обов'язки міського голови, то він на підставі Закону № 280/97-ВР та Регламенту мав право скликати сімдесят дев'яту (позачергову) сесію та внести до порядку денного перелічені в розпорядженні №109 питання.
Визначення невідкладності того чи іншого питання, які виносяться на розгляд сесії, є дискреційними повноваженнями будь-якої міської ради, яка в залежності від ситуації, що склалась в територіальній громаді, вживає певні заходи для невідкладного його розгляду та прийняття з цього приводу рішення.
Отже, в даному випадку, суд не може втручатись в дискрецію органу місцевого самоврядування та надавати оцінку віднесення того чи іншого питання до невідкладних випадків.
Окрім того, суд звертає увагу на те, що саме розпорядження секретаря міської ради, в.о. міського голови від 03.04.2020 № 109 позивачем не оскаржено. Тому давати оцінку, чи правомірно відповідач-2 призначив проведення позачергової сесії у той же день, в який було винесено розпорядження про скликання позачергової сесії, суд не може, оскільки за приписами статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи в межах позовних вимог.
Також суд вважає за необхідне зазначити, що преамбулою Закону України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93-IV) встановлено, що цей Закон відповідно до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.
Частиною другою статті 2 Закону № 93-IV передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 11 Закону № 93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.
При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.
Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об'єднаннями громадян.
Статтею 15 Закону № 93-IV визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.
У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.
Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об'єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.
У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.
Як вже було встановлено судом раніше, позивач як депутат Сєвєродонецької міської ради VII скликання звертається до суду з позовом з привожу оскарження процедурних питань щодо проведення, відкриття, ведення та закриття засідання сімдесят дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання, яка відбулась 03.04.2020.
Однак, з огляду на правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності, встановлені Конституцією України, Законом № 280-97/ВР та Законом № 93-IV, суд дійшов висновку, що депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю.
Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.
Водночас депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону № 280/97-ВР є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом № 280/97-ВР та іншими законами, а отже, й наділені в силу закону правом на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.
Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) у суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.
Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі № 803/413/18, постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 лютого 2020 року в справі № 320/740/16-а, від 20 березня 2020 року в справі № 454/1522/16-а.
Доводи апелянта про те, що його як депутата не повідомили належним чином про скликання позачергової сесії міської ради, що призвело до порушення його особистих прав (право та обов'язок брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких вона входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; право під час сесії використати ухвальний голос на засіданні ради; права на проведення своєї діяльності під час засідання; право та обов'язок приймати участь у засіданні за для забезпеченні кворуму та набуттям повноважності 79 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради; права в частині забезпечення гласності та отримання інформації, можливості фіксації порушень, які були здійснені присутніми на неповажній 79 (позачерговій) сесії Сєвєродонецької міської ради відповідно до Регламенту) є неприйнятними, оскільки розпорядження про скликання позачергової сесії міської ради №109 від 03.04.2020 було оприлюднено на офіційному веб-сайті Сєвєродонецької міської ради. Доступ до офіційного сайту Сєвєродонецької міської ради є вільним, у зв'язку з чим кожна зацікавлена особа мала право ознайомитись як з порядком денним, проектами рішень, які будуть розглядатись на засіданні сесії, так і з датою, часом та місцем проведення засідання сесії.
Отже офіційне опублікування розпорядження про скликання позачергової сесії міської ради і є доведення відповідачами до відома всіх депутатів про дату, час і місце проведення засідання сімдесят дев'ятої (позачергової) сесії міської ради.
Крім того, жодним нормативно-правовим актом не визначено способу повідомлення депутатів про дату, час і місце проведення засідання сесії міської ради.
Як наслідок, позивач зобов'язаний в силу припису частини третьої статті 20 Закону № 93-IV як депутат місцевої ради бути присутнім на пленарному засіданні ради.
Не присутність позивача на засіданні сімдесят дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради, не може бути підставою для визнання його особистих прав як депутата порушеними та визнання сесії неповноважною.
Також суд вважає за необхідне зазначити, що частиною другою статті 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджують позивачі, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.
Дослідженням текстів прийнятих рішень на сімдесят дев'ятій (позачерговій) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання, судом встановлено, що вони не стосуються особистих прав позивача, у зв'язку з чим вважає неприйнятними доводи апеляційної скарги щодо порушення його прав в обов'язку сприяти їх виконанню.
Суд вважає за необхідне роз'яснити позивачу, що в юридичному значенні терміни «права» та «обов'язки» не є тотожними поняттями.
Судовому захисту підлягають лише порушені права, свободи чи інтереси особи з боку суб'єкта владних повноважень.
Виконання позивачем обов'язків як депутата місцевої ради, покладається суто особисто на депутата в силу приписів Закону № 93-IV і не може підлягати захисту в судовому порядку.
У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення.
Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.
Доводи апелянта є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних дій та рішень відповідачів на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту в суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.
Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що сесія місцевої ради є певним періодом, протягом якого працює місцева рада; пленарні засідання є однією з форм роботи місцевої ради, які проводяться відповідно до встановленої процедури і протягом роботи сесії. Ототожнювати сесію з пленарним засіданням є помилковим. Так само помилковим є трактувати повноважність сесії місцевої ради через призму присутності на її пленарному засіданні депутатів місцевої ради безвідносно до рішень, які ухвалила ця рада на своєму пленарному засіданні під час сесійного періоду. Тобто правова оцінка того, чи дотримано вимог закону щодо кворуму на пленарному засіданні могло бути одним з аспектів правової оцінки рішення, яке ухвалила місцева рада на пленарному засіданні під час певної сесії.
Оскільки позивач не оскаржує безпосередньо прийняті Сєвєродонецькою міською радою 03.04.2020 рішення, суд вважає неприйнятними доводи апелянта щодо кворуму на пленарному засіданні сімдесят дев'ятій (позачерговій) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 05.08.2020 у справі № 811/1228/18.
Отже, беручи до уваги той факт, що відповідачами по справі виконані вимоги щодо офіційного оприлюднення розпорядження секретаря міської ради, в.о. міського голови № 109 від 03 квітня 2020 року «Про скликання сімдесят дев'ятої (позачергової) сесії міської ради», яке визнається судом як доведення до відома депутатам та населенню інформації про час і місце проведення сесії ради, суд дійшов висновку про те, що особисті права ОСОБА_1 як депутата місцевої ради з боку відповідачів не порушені.
Як наслідок, позивач як депутат міської ради зобов'язаний бути присутнім на пленарному засіданні сесії міської ради для здійснення своїх прав як депутата міської ради.
Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції погоджує викладений в оскаржуваному рішенні висновок про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову через йог необґрунтованість та невідповідність доводів нормам чинного законодавства, спростовуючи доводи апеляційної скарги з цього приводу.
За практикою Європейського суду з прав людини пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (див. "Руїз Торія проти Іспанії" (Ruiz Toriya v. Spaine), рішення від 09.12.1994, Серія A, № 303-A, параграф 29). Водночас, відповідь суду повинна бути достатньо детальною для відповіді на основні (суттєві) аргументи сторін.
Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому вона підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статями 139, 291, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року в справі № 360/2097/20 - залишити без змін.
Повне судове рішення - 18 листопада 2020 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Колегія суддів І. В. Сіваченко
А. А. Блохін
Л. В. Ястребова